ICT-plannen verzanden in Oegandese bureaucratie · 26 juli 2002

De brouwers van Club-bier verloten vijf i-Mac’s onder diegenen die alle verschillende kroonkurken hebben gespaard. Oeganda is ’ICT-minded’. IICD ondersteunt verschillende ICT-projecten in het land en kiest daarbij nadrukkelijk voor een grote inbreng van de lokale partners. Het enthousiasme bij de partners is groot, maar tegelijkertijd is de Oegandese realiteit weerbarstig. Corruptie, ambtelijke tegenwerking en bureaucratie strooien regelmatig zand in de motor.

Een nachtelijke vlucht over het Afrikaanse continent geeft een heel nieuwe betekenis aan het begrip ‘donker Afrika’. De gehele aarde diep onder het vliegtuig is pikzwart, geen enkel licht straalt de nacht in. Zelfs de Oegandese hoofdstad Kampala is niet meer dan een zwak schijnsel in een onpeilbare duisternis. Elektriciteit is niet vanzelfsprekend in Oeganda. Hoewel de waterkrachtcentrale van de Owen Falls-dam in de Victoria Nijl zoveel stroom oplevert dat er zelfs elektriciteit aan het buurland Kenia wordt geleverd, reikt het elektriciteitsnet nauwelijks tot op het platteland. Bovendien is de kwaliteit van het net bedroevend: vele malen per dag valt de spanning weg, soms enkele seconden soms vele uren.

Het Kyoga-meer vormt de noordelijke grens van het district Kayunga, dat in het oosten aan de Victoria Nijl grenst. De enige geasfalteerde weg in het gebied,die via Mukono uit Kampala komt, slingert zich door eindeloze moerassen waar papyrus manshoog oprijst, om vervolgens abrupt te eindigen in het stoffige stadje Kayunga, de districtshoofdstad. Het districtsbureau ligt enkele kilometers buiten het stadje aan het eind van een onverharde weg van rode aarde. Stroomdraden in de lucht volgen de weg naar de gebouwen van de districtsadministratie, maar vandaag is de leiding dood.

Diesel
Stephen Dagada, voorzitter van de raad van het district Kayunga en daarmee de machtigste man van het district, moet dan ook zijn stem verheffen om boven het gegrom en geknetter van een dieselaggregaat uit te komen. Uiteindelijk geeft hij een ondergeschikte opdracht het apparaat uit te schakelen. Stilte en schemering vullen het kantoor van Dagada waarin slechts een eenvoudig bureau en een bank voor de bezoekers staan.

Het districtshoofd heeft een notebook en een mobiele telefoon voor zich liggen, maar de GSM-operator wiens netwerk tot in Kayunda reikt, is er nog niet in geslaagd een internetverbinding tot stand te brengen. Toch moet hier over niet al te lange tijd een Point of Presence (PoP) voor internetverkeer in gebruik zijn van waaruit bovendien gecommuniceerd kan worden met de ver afgelegen dorpen in het district. Kayunda is één van de vier districten die meedoen aan de pilot van Districtnet-project van het IICD. Districtnet sluit aan bij het Oegandese regeringsbeleid. De Local Government Act voorziet in een decentralisatie van de overheidstaken.

Adequaat
Het probleem is dat de districtbesturen, zoals dat van Kayunga, helemaal niet geëquipeerd zijn om die administratieve en bestuurlijke taken uit te voeren. Het ontbreken van telecomverbindingen met de dorpen maakt adequaat besturen onmogelijk, volgens Dagada. “Als de regering mij vraagt te rapporteren hoeveel onderwijzers er in het district werkzaam zijn, moet ik een van mijn medewerkers op pad sturen. Het kan weken duren voordat hij alle dorpen bezocht heeft. Enige tijd geleden zorgde een zware hagelbui voor veel schade aan de gewassen in het noorden van het district. Het duurde twee weken voordat ik op de hoogte werd gesteld.”

Districtnet moet uiteindelijk voorzien in een telecomverbinding tussen het districtshoofdwartier en de grotere dorpen die het bestuurlijk centrum vormen van het omliggend gebied, de ‘sub-counties’, en in de invoering van administratieve en financiele managementsystemen die rapportage mogelijk maken. Derde poot onder het Districtnet is de informatievoorziening van de overheid naar de burgers en omgekeerd.
Museveni

De bestuurlijke taken mogen dan gedelegeerd zijn naar de districten, het beleid wordt nog steeds bepaald in Kampala. Dagada wil Districtnet inzetten voor het realiseren van de verschillende ambitieuze programma’s. “President Museveni is een landbouwprogramma gestart dat ertoe moet leiden dat er grotere aaneengesloten stukken land met dezelfde gewassen worden bebouwd, zogenaamde productzones. Onze informatie-ambtenaar moet de mensen voorlichten via Districtnet om hen duidelijk te maken dat het voordeliger is om de akkers van de verschillende leden van één familie samen te voegen. Behalve ananas, passievruchten en koffie moet er ook katoen aangeplant worden. Een Aziatisch bedrijf heeft toegezegd hier een textielfabriek te beginnen. Het districtsbestuur heeft daarbij tot taak de markt te organiseren.”

Dagada stelt zich voor dat de PoP, die Districtnet via een satelietverbinding met de rest van de wereld (en internet) moet verbinden, uiteindelijk in handen komt van een ondernemer. “Met vijftig klanten in het district, bedrijven en NGO’s, en een internetcafé in de stad moet de exploitatie rendabel kunnen zijn. In de nabije toekomst willen we toerisme bevorderen: raften in de Nijl, dat betekent hotels en horeca. Het moet mogelijk zijn daar bijvoorbeeld een internet-ondernemer uit Kampala voor te interesseren.”

Voor de verbinding met de dorpen kan gebruik worden gemaakt van draadloze verbinding over de vrije 2,4 GigaHertz band, een veel gebruikte techniek in Oeganda, mobiele verbinding of herstelde vaste lijnen uit een ver verleden. Dagada verwacht dat de kantoortjes van de plaatselijke ambtenaren uitgroeien tot heuse telecenters waar de lokale bevolking tegen een kleine vergoeding terecht kan voor e-mail en telefonie. Uit de opbrengst moet ook het beheer worden betaald. Dagada is optimistisch. “Als de mensen eenmaal bekend zijn met internet, blijven ze er gebruik van maken.”

Verbindingen
Marcel Werner, die als programmanager bij IICD verantwoordelijk is voor de projecten in Oeganda, is realistischer. ” De verbindingen maken nauwelijks meer mogelijk dan e-mailgebruik. Het belang zit hem voor de mensen in de toegang tot informatie. Prijzen van de gewassen bijvoorbeeld, waardoor ze kunnen onderhandelen met de handelaren. Districtnet moet de lokale en districtsoverheden ook transparant maken. De burger moet hen ter verantwoording kunnen roepen voor beleid en bestedingen.” Werner verblijft elke twee maanden een week in Oeganda om de vinger aan de pols te houden en eventuele vastgelopen raderen weer een zetje te geven.

Districtnet, dat gesteund wordt door het Oegandese ministerie van Lokaal Bestuur, bestaat echter alleen nog maar op papier. Het wachten is op groen licht van het Britse Department for International Development (DFID) dat het project financiert. De kosten voor de infrastructuur, software, en training zijn begroot op 300.000 dollar. Als het netwerk eenmaal draait komen beheers- en onderhoudskosten voor rekening van het district. DFID heeft inmiddels financiering toegezegd, volgens Werner , maar daar zijn wel voorwaarden bij gesteld. “De Wereldbank heeft een groot project van 100 miljoen dollar op de agenda staan waarbij binnen vijf jaar telecomverbindingen en een financieel rapportagesysteem tussen de districten en de nationale overheid moet worden gerealiseerd. Dit project is de tekentafel nog niet voorbij, maar DFID en het Oegandese ministerie van Financien willen dat de pilots voor Districtnet in dié districten worden opgezet waar ook het Wereldbank-project van start zal gaan.”

Werner wil niet op die eis ingaan. ” We gaan daarover een dialoog aan met die partijen. Natuurlijk moeten die twee projecten uiteindelijk op elkaar aansluiten, maar dat wil niet zeggen dat we in dezelfde districten moeten beginnen. Dat zou betekenen dat het voorbereidende werk in de vier pilot-districten voor niets is geweest en dat we in vier andere districten weer van voren af aan moeten beginnen. Bovendien krijgen de ambtenaren in die districten dan twee pilots tegelijk op hun bord. Dat krijgen ze nooit voor elkaar.” De vraag is of Werner zijn verzet kan volhouden. De Oegandese begroting is voor meer dan de helft afhankelijk van donoren, waarvan de Wereldbank de grootste is. De Wereldbank heeft zijn eigen mensen op het Oegandese ministerie van Financien zitten. Oegandezen spreken dan ook schertsend van de ’werkelijke regering die zetelt in de 19th Street in Washington’.

Kampala
Op twee uur rijden van Kayunga, maar op een wereld afstand, kijkt Patrick Mwesigwa vanaf de twaalfde verdieping van een modern kantoorgebouw uit op het parlement en het ministerie van Financien in het groene centrum van Kampala. Mwesigwa is technical manager van de Uganda Communications Commission (UCC), de Oegandese Opta.
Het UCC is een partner van IICD en bood onderdak aan de ‘ronde tafel’ die IICD organiseerde voor ICT-projecten op het Oegandese platteland. Het UCC is in 1998 in het leven geroepen om toezicht te houden op de telecommarkt die onder druk van het IMF geliberaliseerd werd.Naast het voormalige staatstelecombedrijf UTL, dat nu voor 51 procent in buitenlandse handen is, werd het Zuid-Afrikaanse MTN op de Oegandese markt toegelaten. Beide partijen hebben een eigen gateway. De derde partij, Celtel, die alleen mobiele diensten aanbiedt, is voor interconnectie afhankelijk van UTL en MTN.

Oeganda, met 22 miljoen inwoners, heeft 60.000 vaste telefoonaansluitingen. Sinds de opening van de telecommarkt is de markt voor mobiele telefonie echter explosief gestegen. Ruim 350.000 mensen, met name in de steden, bellen mobiel. Grote delen van het platteland, en tachtig procent van de Oegandezen woont en werkt op het platteland, zijn echter verstoken van telefonie.

Rurale gebieden
Een van de doelstellingen van UCC is zorgen voor internet- en telecomvoorzieningen in de rurale gebieden, aldus Mwesigwa. ”Op dit moment is er in 154 van de ruim 900 sub-counties geen enkel telecomvoorziening. In 2005 moet er in die regio’s minimaal een publieke telefoon beschikbaar zijn per 5000 inwoners. Bovendien moet er dan in elk district internettoegang zijn. Op dit moment zijn er 11.000 internetgebruikers in Oeganda,vrijwel uitsluitend in Kampala, Entebbe en Jinja.”

UCC beheert het Rural Communication Fund, waarin 1 procent van de omzet van de telecombedrijven wordt gestort. Op dit moment is er ruim twee miljoen dollar in kas. Bovendien heeft de Wereldbank vijf miljoen dollar toegezegd, als onderdeel van een vijftig miljoen dollar project voor de elektriciteitsvoorziening op het platteland. Telecom-ondernemers die brood zien in commerciele activiteiten in een of meer van de 154 sub-counties, kunnen een subsidie tot veertig procent van hun initiele kosten tegemoet zien.

Eigenlijk betwijfelt Werner of een rendabele exploitatie van telecomvoorzieningen in die regio’s haalbaar is. ”De omzet moet komen van de NGO’s ter plaatse, de overheidsinstanties en een enkel bedrijfje. De bewoners hebben geen geld.” Toch wil Werner een beroep doen op het fonds voor de vier pilot-districten: in het Districtnet-model moet de PoP in de districtshoofdsteden bedrijfsmatig worden gerund. Mwesigwa heft echter de handen ten hemel. ”Voordat er geld kan worden uitgekeerd, moet er een bestuur gevormd worden voor het fonds en moet het elektriciteitsproject gestart zijn. Voor dat project wordt nu de aanbestedingsbrief geschreven. Het duurt zeker nog zes maanden voor die brief de deur uit kan.”

Zachte leningen
Werner wil niet nog eens een jaar of langer op het financiele steuntje in de rug, dat Districtnet hard nodig heeft, wachten. Hij overtuigt Mwesigwa (” Districtnet is toch eigenlijk ook een project van UCC”) van het belang van het project en wijst erop dat de ondernemers ondersteuning kunnen verwachten op gebied van training en het verkrijgen van ’zachte leningen’. Mwesigwa is om. Hij zal er alles aan doen om de ondernemers die in Districtnet willen deelnemen een ’pionierstatus’ te bezorgen die voorfinanciering mogelijk maakt.

Districtnet is niet het enige project dat ruim een jaar nadat het aan de ronde tafel geboren is, zijn leven nog niet zeker is. Een drietal projecten in het onderwijs, die in een eerder artikel beschreven zijn, werden een jaar geleden ingebracht aan de ronde tafel die door het ministerie van onderwijs werd georganiseerd. Drie andere plannen die daar ter tafel kwamen en werden opgepikt door het ministerie, zijn echter nog steeds geen stap verder gekomen.

Naast de invoering van workflow-systemen binnen het ministerie en het opstellen van een ICT-strategie was de belangrijkste taak voor de onderwijs-ambtenaren het realiseren van een model dat voorzag in het onderhoud van de computers op de scholen die deelnemen in de IICD-onderwijs projecten. Hoewel de pc’s al in gebruik zijn, is er geen beheersplan. Op de Kyambogo-universiteit weten ze dat het ministerie het beheer voor alle projecten in de verschillende districten exclusief wil uitbesteden aan een enkel bedrijf. In de Oegandese informele economie laat het zich raden dat daar wat tegenover staat. Parlement

Johnson Nkuuhe, lid van het Oegandese parlement voor Isingiro County in het district Mbarara, zucht diep als hij met met de dwaling van het ministerie geconfronteerd wordt. ”Op het ministerie van onderwijs maken de verkeerde mensen de dienst uit. Zij denken alleen aan hun eigen gewin, ook bij andere projecten. Het komt voor bij alle ministeries, maar Onderwijs spant de kroon.”

Nkuuhe is nauw betrokken bij verschillende IICD-projecten en ICT-lobbyist in het parlement. Oegande kent geen meer-partijensysteem. De National Resistence Movement, kortweg de Movement, van president Museveni maakt de dienst uit in het land. De Movement is een pyramide waarbij Museveni aan de top staat en miljoenen leden tot in de kleinste vlek op de landkaart de basis vormen. De president kan bij verkiezingen op grote steun rekenen omdat, zo schertst Nkuuhe ’vier miljoen van de acht miljoen kiezers lid van de Movement zijn’.

Alleen Movement-leden kunnen verkozen worden in vertegenwoordigende raden, inclusief het Parlement. Nkuuhe is dus Movement-lid, maar geen gedwee ja-knikker. ”Helaas is er geen oppositie in het parlement, maar er is wel een grote groep zeer kritische parlementsleden. Wij hebben corrupte ministers naar huis gestuurd en nu is er, zeer tegen de zin van de president, een commissie bezig om corruptie bij de overheid in kaart te brengen.”

I-Netwwork
De avond voor het gesprek hield Nkuuhe op een bijeenkomst van I-Network, een door IICD geinitieerd ICT-netwerk, een gloedvol betoog voor e-governement waar hij het gehoor van ICT-ambtenaren, NGO-medewerkers en mensen uit onderwijs en bedrijfsleven voorhield welke stappen op technologische, juridische en organisatorische gebied gezet moeten worden om tot een transparante ’digitale’ overheid te komen. ”Natuurlijk is e-government hier nog heel ver weg. Sommige departementen hebben helemaal geen internetaansluiting en er is op ICT-gebied nauwelijks geen coordinatie. Bovendien is het met de connectiviteit slecht gesteld. Maar we proberen ICT bij de overheid binnen te loodsen als een Trojaans Paard, dat uiteindelijk zorgt voor een controleerbare overheid.”

Binnen de departementen en de regering is er nauwelijks steun voor de benodigde ’stap voorwaarts’, aldus Nkuuhe. ”De regering is niet gemotiveerd. Er is niemand die de kar wil trekken. Zo ligt er nu van de verschillende donoren in totaal 250 miljoen dollar voor de aanleg van elektriciteitnetwerken op het platteland, maar daar wordt nauwelijks aan getrokken.”

Ondanks het typische Afrikaanse zand tussen de raderen werkt het IICD-systeem, volgens een wetenschappelijk medewerker van het Oegandese parlement die anoniem wil blijven. ”Ik vergelijk het met de Wereldbank projecten waarbij niet achteraf gekeken wordt naar het maatschappelijk rendement van de projecten. De Wereldbank wil alleen achteraf de accountantsverklaringen zien. Dat veel projecten na voltooing een zachte dood sterven en in sommige gevallen zelfs de aangeschafte goederen en appparatuur verdwijnen, wordt niet genoteerd.”

Gepubliceerd in Automatisering Gids van 26 juli 2002

, , ,


* * *