DB-weblog: F-Direkt, nog niet direct. · 22 juni 2007

F-Direkt is nog nergens beschreven, maar de aanwezige ambtenaren weten al precies wat ze er van moeten denken. Dat ze het niet willen. Nog niet direct, dus. Maar er moet wel iets gebeuren met ‘s Rijks financiële administratie.

Weblog Digitaal Bestuur, 22 juni, 2007.

Het debacle met het shared service center voor salarisadministratie bij het Rijk, P-Direkt, heeft er flink ingehakt bij de managers op de departementen. F-Direkt; de term doet een siddering door de zaal gaan tijdens het Oracle- strategisch seminar in de Hofstad. Een shared service center voor financiële administratie? ‘Aan me nooit niet’, zo blijkt uit de hoofdelijke stemming onder het veertigtal aanwezige financieel managers.

Het domein van de boekhouding heeft zich nog een beetje onttrokken aan de vernieuwings- en centralisatiedrift die zich van de bedrijfsvoering van het Rijk heeft meester gemaakt. Iedere aanwezige echter kent de geruchten dat ‘de slager van het Binnenhof’, programma-SG Roel Bekker, een deel van zijn efficientyslag wil realiseren door de bedrijfsvoeringstaken bij de departementale plaatsvervangend-SG’s weg te halen en ze onder te brengen in één concernorganisatie. Op gebied van HRM (P-Direkt light) en inkoop zijn de eerste stappen gezet.

Baten-lasten
Een heikel punt bij de boekhouders is een eventuele invoering van het baten-lasten stelsel. De ministeries voeren als enige in het land nog een verplichtingen-kasstelsel.(Geïntegreerde Verplichtingen Kas Administratie, GVKA) Of , zoals discussieleider Sweder van Wijnbergen zegt: “Misschien is er ergens nog een tuinman met een eenmanszaak en slechts enkele klanten van wie hij bovendien het gereedschap mag gebruiken, die het zich nog kan permitteren om zijn boekhouding met een kasstelsel te doen.” Die tuinman dus, en de kerndepartementen.

Kort door de bocht komt het erop neer dat bij het kasstelsel verantwoording plaatsvindt van ontvangsten en uitgaven per jaar. Investeringen bijvoorbeeld worden net zo behandeld als lopende uitgaven en geboekt op de begroting in het jaar waarin de uitgave wordt gedaan. Dat investeringen op termijn gewenst rendement op leveren, wordt in dit systeem dus niet meegerekend. Investeringen zijn kosten en als er toevallig bezuinigd moet worden liggen ze onder vuur.

Balans
In het baten-lastenstelsel staan bezittingen en schulden centraal, vandaar dat met een balans gewerkt wordt. Kosten worden toegerekend aan het jaar waarop ze werkelijk betrekking hebben. Van investeringen worden jaarlijks de kosten voor rente en afschrijving geboekt.
Gemeenten, provincies, ZBO’s en zelfs de agentschappen die onder de verantwoordelijkheid van de ministeries vallen, voeren hun boekhouding op basis van baten en lasten. Deze ‘baten-lastendiensten’ kunnen niet als zodanig geconsolideerd worden in de jaarrekening van de ministeries.

Daardoor ontbreekt het aan een geïntegreerd totaalbeeld van het gehele ministerie, zo legt Frans van Schaik van Deloitte, en hoogleraar accountancy, uit. “Het is mede daarom van belang dat de kerndepartementen overgaan naar het baten-lastenstelsel. Maar ook omdat dit inzicht biedt in de kosten van beleid. Het VBTB-project (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording) zou daarmee geholpen zijn want bij verantwoording afleggen over beleid hoort inzicht geven in de kosten. ”

Het baten-lastenstelsel geeft een beeld van het vermogen van de overheid, nu en in de toekomst. De enorme last die achter de horizon wacht aan pensioen- en AOW-verplichtingen zou zichtbaar worden, evenals de voorzieningen die nu getroffen moeten worden om de oudedagsvoorziening te zijner tijd betaalbaar te maken, meent Van Schaik.

Van Schaik pleit voor het hanteren van de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) die door 43 landen, en de EU, de Navo, de VN en de Wereldbank, worden gebruikt. Bij het ministerie van Landbouw loopt dit jaar een pilot met het baten-lasten stelsel op basis van IPSAS, maar het ministerie is nog bezig met het opstellen van de openingsbalans, zo bleek op het seminar.
Voormalig minister Zalm wilde rijksbreed de overstap maken naar het baten-lastenstelsel. De plannen werden opgenomen in de Miljoenennota van 2001. Daarbij dacht hij nadrukkelijk aan de invoering van één nieuw financieel administratief systeem. Sinds die tijd is het echter stil geworden bij ‘minfin’.

ERP-pakket
En dat terwijl er alle reden is om de financiële administratie aan te pakken. De financiële informatie voorziening is vaak op zijn best gebrekkig. “Elk departement doet het op zijn eigen manier,” zegt Pieter van Oostrom van KMG. “Al of niet met een ERP-pakket als basis is getracht om een maatwerk-oplossing voor het eigen departement te realiseren, rekening houdend met eisen uit de comptabiliteitswet en de eigen situatie. Niet iedereen liet zich leiden door bijvoorbeeld het Kernmodel Financiële Informatievoorziening (KFI, red.), zeg maar het handboek voor de inrichting van de boekhouding, en de regels van VBTB.”

“Zelden zijn de financiële systemen geïntegreerd met de HR-systemen. En dat moet je toch wel willen. Op een departement gaat het om geld en ambtenaren: beleid maken en beleid uitvoeren. Dus moet je kunnen analyseren wie wanneer aan wat gewerkt heeft en wat dat heeft gekost.”

Kennis
Bovendien kost het onderhoud van al die systemen een flinke duit. Het grootste probleem is misschien nog wel het gebrek aan kennis. “Dan heb je het over kennis van het financiële stelsel. Niet alleen de individuele ambtenaar die gaat over budgetten begrijpt weinig van het GVKA-stelsel; ook bij de managers en bestuurders, en bij de medewerkers van de administratieve units ontbreekt het vaak aan kennis en begrip. De boekhouding bij het Rijk is buitengewoon complex. Je hebt een kasgeldadministratie, verplichtingen administratie, budgetadministratie, bijstellingen, verantwoordingen. Een continue stroom berichten; van het primaire proces, via de financiële administratie naar budgeteringen en begrotingen.”

“En je hebt het ook over kennis, zeg maar materiedeskundigheid, die nodig is om een IT-leverancier een passend systeem te laten maken. Omdat het gevoerde systeem zo sterk afwijkt van de administratie in het bedrijfsleven is het bovendien zeer moeilijk om kennis in huis te halen. Bij de hele overheid zijn misschien maar twintig mensen werkelijk deskundig. En als de zaken dan niet op orde zijn, wordt er al gauw gezegd: ‘het komt door die oude systemen dat we de informatie niet boven water kunnen krijgen’. Uitwijken naar SAP of Oracle helpt maar een klein beetje omdat die ERP-systemen niet op gebouwd zijn voor dit verplichtingen-kasstelsel. Daar moest dan enorm aan verbouwd worden.”

De kreet F-Direkt mag de mensen dan wel op de kast jagen, centralisatie lijkt onvermijdelijk en is ook al in gang gezet. Het ministerie van Justitie bijvoorbeeld heeft de financiële administrateurs van alle afdelingen weggehaald en samen ondergebracht in een nieuwe organisatie – het Financieel Diensten Centrum- bij de directie financiële en Economische Zaken (FEZ). Ook op de andere ministeries worden dergelijke slagen gemaakt.

Overstap
De overstap naar uniforme systemen en procedures ligt voor de hand. De invoering van het baten-lasten stelsel (“Komt binnen tien jaar.”) zou een goede aanleiding zijn. “Financiën en Binnenlandse Zaken hikken al langere tijd aan tegen de invoering van nieuwe financiële systemen,” weet Van Oostrom. “Juist de onzekerheid over een eventuele invoering van het baten-lastenstelsel weerhoudt hen van die stap. De implementatie van een nieuw systeem kost per ministerie al gauw enkele tientallen miljoenen: licenties, aanpassings- en uitbreidingskosten, implementatiekosten en beslaat al snel enkele jaren. Die stap zet je niet als je in onzekerheid verkeert over de invoering van een ander stelsel.”

Een bigbang-aanpak waarbij alle departemenen in één keer tegelijk overstappen op een nieuw stelsel, met bijbehorende nieuwe systemen uit te voeren via een shared service organisatie, is een rampscenario. Dat weet Van Oostrom zeker. “Maar je zou een geleidelijke aanpak kunnen overwegen. Maak de keuze voor baten-lasten en richt een financieel-administratieve denktank op (geen IT’ers!) die de spelregels bepalen: zo moet de boekhouding en budget / begroting gevoerd worden. Een centrale organisatie moet dan het voortouw nemen. Voor een relatief eenvoudig departement als Financien kan een nieuw systeem gebouwd worden op basis van het meest geschikte ERP-systeem. Werk het baten-lasten stelsel uit op basis van de standaard aanwezige funktionaliteiten en rapportages van het geselecteerde ERP-pakket; oftewel pas je stelsel iets aan aan de oplossing in plaats van de dure weg andersom.”

“Vervolgens krijgen de andere departementen de keus: als ze dat model en systeem overnemen worden alle kosten, ook de aanpassing van sterk afwijkende situaties, betaald door de centrale organisatie. Ministeries die alles zelf willen verzinnen, moeten dan ook maar zelf de kosten dragen. Op die manier kun je geleidelijk, in een periode van vijf tot tien jaar, de overstap maken naar uniforme systemen en regels.”

En F-Direkt dan? “Tja, wat is er op tegen om de systemen van die departementen onder te brengen in één gebouw, in beheer bij die centrale organisatie. De ambtenaren zitten in een spagaat: ze willen wel hulp en centrale regie, maar ze zijn bang dat ze in de boeien geslagen worden en niet meer zelf kunnen beslissen over hun budgetten. Maar je kunt best een centrale financiële administratie inrichten en toch decentraal zeggenschap geven over de uitgaven. Je kunt zelfs centraal betalen nadat een betaling decentraal is geautoriseerd. ‘P-Direkt’ kwam echter alles bij hen weghalen. Daarom zit de schrik ze in de benen.”


* * *

Naam
E-mail
http://
Bericht
  Textile hulp