WRO: Provinciaal beleid moeilijk door te zetten · 29 september 2008

De nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening belooft kortere procedures en heldere taken en verantwoordelijkheden. Het credo ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ geeft de gemeenten meer ruimte. De vraag is of de provincies nog vat kunnen houden op ruimtelijke ontwikkelingen.

(Gepubliceerd in Provincies nr. 7, september 2008.)

De kans op ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen die in strijd zijn met het beleid van de provincie neem toe als de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening in werking treedt, zo waarschuwde hoogleraar bestuursrecht en lid van de Raad van State Peter van Buuren Brabantse bestuurders begin dit jaar. Gedeputeerde Staten verliezen hun goedkeuringsbevoegdheid terwijl er nog geen nieuwe beschermende regels voor handen zijn. “Een wethouder die zich na 1 juli niets aantrekt van provinciale beleidsregels heeft minder kans te worden teruggefloten door GS dan nu,” citeerde het Brabants Dagblad. De Staten waren verontrust.

De nieuwe wet is sinds 1 juli van kracht, maar van rebelerende wethouders is nog geen spoor te bekennen, volgens verantwoordelijk gedeputeerde Paul Rüpp. “Welnee, de meeste gemeenten hebben hun zaken voor de vakantie afgehandeld en die vallen nog onder de oude wet. Onder de nieuwe wet hebben we nog niets binnen gekregen. Dat kan ook niet want op het moment dat er een bestemmingsplan moet worden opgesteld, moet er eerst vooroverleg plaatsvinden. Bovendien weten de meeste gemeenten nog amper hoe ze met de nieuwe regels om moeten gaan.”

Rüpp is het ook pertinent niet eens met het beeld dat wordt gecreëerd als zouden provincie en gemeenten altijd recht tegenover elkaar staan. “Tegenover 750 verklaringen van geen bezwaar voor artikel 19 procedures die we jaarlijks afgeven, staan minder dan tien weigeringen. Bij bestemmingsplannen is dat beeld niet anders. Enkele jaren geleden hebben we het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Heeze-Leende in zijn geheel afgekeurd omdat het plan vol met gaten zat.”

“En ik herinner me een zaak bij de gemeente Asten waarbij we geweigerd hebben medewerking te verlenen aan de verhuizing van een Albert Heijn naar de rand van het dorp omdat we vonden dat die in het centrum thuis hoorde, conform het bestemmingsplan. Dergelijke zaken krijgen veel aandacht maar ze vormen de uitzondering op de regel. Ik maak me dan ook geen zorgen dat er straks een heleboel dingen mis zullen gaan.”

Verordening
Gegeven deze Brabantse bestuurscultuur wekt het dan ook geen verbazing dat Rüpp aanvankelijk niet van plan was om een ruimtelijke verordening op te stellen of harde juridische instrumenten in te zetten. De provincie Noord Brabant wilde onder de nieuwe wet juist samenwerken met gemeenten en waterschappen. Samen stelden zij de BrabantCode op waarin die samenwerking handen en voeten kreeg, zonder dat daar sancties in waren voorzien.

Toch heeft de Provinciale Staten op de valreep besloten om voor een twintigtal belangen mogelijk een verordening op te gaan stellen. “Uiteindelijk bleek, toen de lijn van de minister bij het debat in de Eerste Kamer duidelijk werd, dat onze insteek om op basis van gezamenlijk overeengekomen beleidsregels vorm te geven aan de ruimtelijke ordening juridisch niet houdbaar was.”

Zijn Noord-Hollandse collega gedeputeerde Ton Hooijmaijers is ook niet bang dat gemeenten een loopje zullen nemen met de ruimtelijke ordening, maar anders dan Rüpp heeft hij nooit geloofd in louter goed overleg. Hij wapent zich met alle instrumenten waarin de nieuwe wet voorziet. “Goed overleg, dat is een uitspraak voor een politcus, niet voor een bestuurder. Als een gemeente zich later bedenkt dan houd ik die afspraak bij de rechter ook niet overeind.”

Dus is Hooijmaijers al enkele jaren geleden begonnen met de voorbereiding op de nieuwe wet. “Het is niet alleen een kwestie van het decentraliseren van wetgeving en taken van Rijk naar provincie. Het is een nieuwe manier van werken. De provincie krijgt de regie, moet prioriteiten stellen. Dat heeft het Rijk nooit gedaan. De wet zegt dat alles wat ik niet opschrijf blijkbaar geen belang heeft, dus ben ik geneigd om alles naar me toe te trekken. Dus schrijf ik op dat EHS-gebieden met elkaar verbonden moeten zijn. Evident, maar als ik het niet opschijf kan ik het later niet afdwingen. Ik zal ook niet aarzelen om naar andere, meer specifiek op één of enkele gemeenten gerichte instrumenten, zoals de aanwijzing, te grijpen als provinciaal belang dat nodig maakt.”

Risico’s
De nieuwe wet biedt provincies ook de mogelijkheid om zelf te bestemmen met een inpassingsplan. Hooijmaijers is, indien nodig, van plan daar gebruik van te maken. Bijvoorbeeld bij het project Bloemendalerpolder tussen Muiden en Weesp waar een groot veenweidelandschap uiterlijk in 2020 moet zijn omgevormd tot woon-, natuur en recreatiegebied. “Dat is dus typisch provinciaal belang. Daar is veel geld mee gemoeid en er is een twaalftal partijen bij betrokken, dat brengt risico’s met zich mee. Als we daar niet met goed overleg uitkomen, kan een inpassingsplan uitkomst bieden. Dat is in de geest van de wet: snelheid maken.”

Hoogleraar Van Buuren vindt het inpassingsplan een krachtig instrument maar ziet ook risico’s. “Het is afwachten hoe dat uitpakt. Provincies hebben weinig ervaring met het opstellen van bestemmingsplannen dus de cultuur is er niet. Bovendien grijp je met een inpassingsplan in in de lokale autonomie, wat weer conflicten kan geven.”

De commotie rond zijn eerdere uitspraken in Brabant was geen storm in een glas water, meent Van Buuren. “ We zullen moeten afwachten of de provincies in staat zullen zijn de kwaliteit van de ruimtelijke ordening in het buitengebied te handhaven. Ze verliezen het instrument van de goedkeuring waardoor elk bestemmingsplan op het bordje kwam van de gedeputeerden. De nieuwe instrumenten hebben allemaal hun beperkingen.”

“Het streekplan bijvoorbeeld krijgt nu in het overgangsrecht de status van structuurvisie, maar is daarmee in juridisch opzicht gedegradeerd. De streekplannen waren misschien niet altijd even helder maar ze hadden wel een juridische betekenis. In beginsel waren de Gedeputeerde Staten gebonden aan het streekplan. Dat betekende dat derden, burgers of belangengroepen, zich daar op konden beroepen. Een beetje verstandige gemeente telde zijn knopen.”

Scheiding
De aanpak van Hooijmaijers, om alle instrumenten in te zetten, past in de filosofie van de nieuwe wet, zegt Van Buuren. “De meest fundamentele verandering in de nieuwe wet is de scheiding tussen het juridische en het beleidsmatige. Het beleid moet in de structuurvisie worden neergelegd. De regels in de bestemmingsplannen, in de verordeningen en eventueel in de aanwijzingen. Het is de vraag of je die scheiding werkelijk kunt aanbrengen, of dat gaat werken.”

“De provincies worden verantwoordelijk geacht voor de provinciale belangen, maar ik denk dat er geen scherpe scheiding valt te maken tussen wat provinciale en wat gemeentelijke belangen zijn in de ruimtelijke ordening. De provincies zullen veel ontwikkelingen in het buitengebied als provinciaal belang willen bestempelen, maar met de nieuwe instrumenten zal het moeilijker zijn om dat beleid door te zetten als de gemeenten daar anders over denken.”

“De provincie kan in de verordening algemene regels vaststellen die de gemeente in acht moet nemen bij het vaststellen van de bestemmingsplannen. Dat is op zich juridisch dus een heel krachtig instrument. Maar ik denk dat het aantal onderwerpen dat zich eenvoudig laat vertalen in algemene regels beperkt is. Dat is lastig en moeilijk. Daar zullen de provincies de komende jaren met vallen en opstaan ervaring mee op moeten doen.”

Behelpen
Het Planbureau voor de Leefomgeving waarschuwde eerder (zie kader) dat de Ecologische Hoofdstructuur ondermijnd zou kunnen worden door nieuwe bestemmingsplannen omdat bij de invoering van de WRO een juridisch vacuüm zou ontstaan. Inmiddels lijkt er een vangnet gecreëerd. Provincies die aankondigen met een verordening te zullen komen, kunnen volgens VROM in dergelijke gevallen naar de reactieve aanwijzing grijpen.

Van Buuren sluit niet uit dat de provincie zich tijdelijk kan behelpen met een reactieve aanwijzing omdat ze nog geen kans hebben gezien een verordening te maken. “Maar dat doet niets af aan mijn twijfels hoe dat allemaal in de praktijk moet op de middellange termijn. Bovendien is het toch wel ongelukkig dat de provincies nu pas werkelijk gaan nadenken over hoe zo’n planologische verordening eruit zou kunnen zien terwijl ze dit probleem al jaren hebben kunnen zien aankomen.”

Rienk Kuiper, Programmaleider Ruimte bij het Planbureau is er niet gerust op dat de EHS nu veilig is. “Het is de vraag wat die provincies die in eerste instantie geen verordening wilden maken uiteindelijk in zo’n verordening vastleggen. Evenmin is bekend wat er precies in AMvB Ruimte komt te staan. Hoe borg je de belangen terwijl je toch genoeg flexibiliteit overhoudt. Simpelweg in de verordening stellen: ‘in de EHS mag helemaal niets’, is niet conform de Nota Ruimte.”

Ook is er het vraagstuk van de handhaving, zegt Kuiper. “Stel dat een provincie de belangen in een verordening wil borgen en een gemeente tegen zijn wil dwingt die in een bestemmingsplan op te nemen. Zo’n gemeente staat te springen om dat bestemmingsplan te handhaven. Nu is het zo dat de eerstelijns handhaving gebeurt door de gemeenten. De VROM-inspectie doet alleen de tweedelijns handhaving: zij controleren of gemeenten handhaven maar ze rijden niet zelf in een auto in het buitengebied rond. Je kunt je afvragen of Rijk en provincies niet meer mogelijkheden moeten krijgen om hun eigen belangen ook goed te handhaven.”

Snelheid
Het lijkt erop dat de nieuwe wet één van zijn doelstellingen, het verkorten van de procedures, waar kan maken. De toetsing van bestemmingsplannen aan het streekplan kostte, inclusief publicaties, al gauw acht maanden. Die vallen er nu tussen uit. Echter juridische procedures in geval van onenigheid, zullen waarschijnlijk meer tijd kosten.

Rüpp ziet bij de gemeenten een gebrek aan juridische slagkracht. “De schaarste aan ambtenaren met juridische kennis van ruimtelijke ordening zorgt voor onderbezetting op de gemeentehuizen die daardoor kwalitatief minder goed werk afleveren. Wij kijken met de Vereniging van Brabantse Gemeenten of de provincie daarin ondersteuning kan geven.”

De provincie heeft de afgelopen anderhalf jaar geëxperimenteerd met het beoordelen van ingediende bestemmingsplannen volgens de nieuwe wet. “Dan blijkt dat het inderdaad veel sneller kan: de provincie hoeft alleen nog te kijken naar de doorwerking van de provinciale belangen. Keerzijde is dat er fouten in de plannen blijven staan die er onder de oude wet bij de toetsing door mijn ambtenaren uit werden gehaald. Fouten die maken dat een plan bij de rechter weer kan sneuvelen.”

Van Buuren onderkent dat gevaar. “De toetsingsfase bij GS had toch ook een zekere uitkristalliseerfunctie waardoor duidelijk werd wat de aard was van een conflict tussen bijvoorbeeld een burger en de gemeente. Ik verwacht dan ook dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meer beroepschriften binnen zal krijgen die meer onderzoek en meer tijd vergen.”

Wellicht dat ook pas bij de Raad van State zal blijken of de instrumenten die de wet de provincies toebedeelt, voldoen om regie te voeren op de ruimtelijke ordening. Maar voordat de vloed aan procedures de Haagse Kneuterdijk bereikt zal het, ook met de verkorte procedures, wel 2009 zijn.

EHS en de ruimtelijke verordening.
In mei waarschuwde het Planbureau voor de Leefomgeving dat de invoering van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening risico’s met zich meebracht voor die delen van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) die niet beschermd worden door de planologische paraplu van bijvoorbeeld Europese richtlijnen als Natura2000. Toetsing van gemeentelijke bestemmingsplannen aan het provinciale streekplan is onder de nieuwe wet vervallen. Provincies en Rijk hebben de nieuwe instrumenten om proactief te handelen nog niet gereed. Daardoor is het niet zeker dat provincie en Rijk kunnen optreden tegen bestemmingsplannen die botsen met de EHS. Inzet van de noodrem, de reactieve aanwijzing, vereist dat de belangen zoals de EHS vooraf zijn vastgelegd.
De minister van VROM gaat de nationale belangen vastleggen in een Algemene Maatregel van Bestuur Ruimte die in 2010 gereed moet zijn. Zij gaat er vanuit dat de aankondiging van deze AMvB voldoende basis biedt voor de inzet van een reactieve aanwijzing. VROM wil dat provincies regels voor proviniciale belangen neerleggen in een ruimtelijke verordening. De aankondiging van een verordening moet, analoog aan de AMvB, een basis bieden voor de inzet van reactieve aanwijzingen door de provincie. Het laatste woord is echter aan de rechter.
Niet alle provincies zijn van plan met een verordening aan de slag te gaan. Noord-Holland, Zuid Holland, Zeeland, Groningen, Utrecht, Noord-Brabant, Gelderland, Overijssel en Friesland zijn inmiddels bezig met de inventarisatie van de provinciale belangen. Zij hopen in 2009 een verordening klaar te hebben. Limburg en Drenthe, en Overijssel zijn vooralsnog niet van plan een verordening op te stellen. Flevoland stelt een verordening op voor het toekomstige natuurgebied OostwaardersWold, maar geen algemene verordening.

De nieuwe rolverdeling tussen provincie en gemeente.
Onder de oude wet was de provincie vooral een passieve rol toebedeeld. De rijksoverheid stelde beleidsdoelen vast die de provincie vertaalde in een streekplan dat voor de gemeenten diende als basis voor de bestemmingsplannen. De provincie moest de bestemmingsplannen toetsen aan het streekplan. Deze goedkeuringsbevoegdheid is nu vervallen. In ruil krijgt de provincie een aantal nieuwe instrumenten waarmee het pro-actief aan de slag moet. Beleid en regels, die samengingen in het streekplan, zijn uit elkaar gehaald. Beleidsdoelen en provinciale belangen worden in een structuurvisie vastgelegd, die alleen bindend is voor de provincie zelf. Normen en algemene regels komen in de ruimtelijke verordening die bindend is voor de gemeenten. Met een zienswijze kan de provincie haar belangen inbrengen in een ontwerp gemeentelijk bestemmingsplan. Doorzetting gebeurt eventueel met een proactieve aanwijzing. Anders dan onder de oude wet krijgt een provincie nu mogelijkheden om zelf te bestemmen, met een inpassingsplan of een projectbesluit. Met een reactieve aanwijzing kan de provincie de inwerkingtreding van een bestemmingsplan preventief blokkeren. De WRO eist echter dubbele motivering: de provincie moet aangeven welk eerder vastgelegd belang aanwijzing noodzakelijk maakt en waarom niet eerder een ander instrument is gehanteerd. De minister van VROM heeft aangegeven dat een reactieve aanwijzing slechts bij onvoorziene omstandigheden mag worden ingezet en niet bedoeld is als ‘permanent inzetbaar handhavingsinstrument’.

,


* * *

Naam
E-mail
http://
Bericht
  Textile hulp