01/01/06 Toeslagen of tegenslagen? · 27 september 2005
Het tegelijkertijd invoeren van een hele serie nieuwe wetten en regels per 1 januari vergt een enorme automatiseringsslag. De ‘klanten’ van de overheid maken zich zorgen: de kans dat er iets mis gaat is groot en de eventuele gevolgen zijn nauwelijks te overzien. Hebben de politici de mogelijkheden van ICT overschat of te lichtvaardig risico’s genomen?
Bij de jaarwisseling naar 2000 hield de wereld de adem in: de millennium-bug zou de samenleving stil leggen. In een race tegen de klok moesten miljoenen chips en miljarden regels code worden geÔnventariseerd en aangepast. Leidde ëY2Kí ook in ons land tot een massa-hysterie, 1 januari 2006 lijkt iedereen koud te laten. En dat terwijl de klus die de ITíers nog voor de jaarwisseling moeten klaren groter is dan zes jaar geleden en de risicoís navenant.
Elk kabinet produceert met de regelmaat van de politieke cyclus in zijn derde jaar een reeks nieuwe wetten. In het vierde (verkiezings-) jaar moet tenslotte geoogst worden. Maar dit kabinet laat wel heel veel nieuwe regelgeving los op de samenleving (zie kader). Om die wetgeving mogelijk te maken moeten enorme automatiseringsslagen worden gemaakt. Zo kost de invoering van de Zorgverzekeringswet de verzekeraars minimaal honderd miljoen euro voor aanpassing aan de ICT-systemen. Ze moeten ëenorme inspanningen verrichtení aldus het Verbond van Verzekeraars om dat voor elkaar te krijgen. Eenderde van hen bleek in ieder geval niet in staat om op de geplande datum van 1 november een offerte voor het nieuwe stelsel naar hun klanten de deur uit te doen. Die krijgen nu pas op 16 december een aanbod van hun verzekeraar.
De afschaffing van het fiscale voordeel op vut- en prepensioenregeling (VPL) liep vertraging op omdat kabinet en bonden slaags raakten over dit voornemen. Het lukt een groot deel van de pensioenfondsen en verzekeraars niet meer om hun aangepaste regelingen ëop tijd langs de fiscus te loodsení. Zij vrezen nu dat een half miljoen werknemers een aanslag krijgen over de gespaarde premie die op kan lopen tot de omvang van een jaarsalaris. Uit onderzoek van De Nederlandse Bank blijkt dat ëICT de bottleneck isí.
Een rondgang langs de ëklantení van de overheid (zie kader) leert dat die zich zorgen maken: de kans dat er na 1 januari iets mis gaat is groot en eventuele gevolgen nauwelijks te overzien. Eensgezind menen ze dat deze automatiseringsslag meer voeten in de aarde heeft dan de invoering van de euro of het millenniumprobleem. Kritiek hebben ze allemaal: ICT is het sluitstuk in de besluitvorming, het kost handen vol geld, het moet allemaal veel te snel en de risicoís zijn te groot. Maar ze zijn ook positief: als de polisadministratie werkt hebben we daar allemaal profijt van, binnen een paar jaar levert Walvis wel besparingen op, en gelukkig is de Belastingdienst coulant: de eerste maanden worden er geen boetes uitgedeeld.
Het Belastingdienst/Centrum voor ICT (B/CICT) speelt een sleutelrol bij een groot deel van de nieuwe regelgeving. B/CICT heeft volgens directeur Richard van Breukelen naast Walvis, SUB, de invoering van Toeslagen en de elektronische aangifte nog meer om handen: de implementatie van Windows XP met applicaties op 35.000 werkplekken en de vernieuwing van het inkomstenbelastingsysteem. Van Breukelen is het niet eens met de constatering dat ICT het sluitstuk is bij de besluitvorming. ìDe bewindslieden hebben een helder besef wat ze van de uitvoeringsorganisaties vragen. Het is aan ons om aan te geven als het teveel wordt en dan wordt daar constructief over gesproken.î Dat impliceert dus dat Van Breukelen verwacht dat de komende operaties tot een goed einde worden gebracht? ìDe projecten zijn niet zonder risico en we gaan het niet redden om ze zonder ruis te implementeren, maar we proberen met alle partijen de risicoís te onderkennen en af te dekken. Als het echt misgaat, bijvoorbeeld dat de gegevens die de salarisverwerkers aanleveren niet door ons verwerkt kunnen worden, dan hebben we afspraken met die partijen hoe we dat aan gaan pakken.î
De afgelopen maanden lagen Belastingdienst en UWV onder gecombineerd vuur van pers, de Algemene Rekenkamer en de Inspectie voor Werk en Inkomen (IWI): ze zouden de complexiteit van Walvis en SUB onderschat hebben en de polisadministratie zou voorlopig niet betrouwbaar zijn. Van Breukelen nuanceert dat beeld. ìComplex, zeker. De gecombineerde loonaangifte komt straks maandelijks binnen. Een voorbeeld: het ministerie van FinanciÎn levert als werkgever nu maandelijks een overzicht van totaal uitbetaald salaris en inhoudingen op twee A 4ítjes en draagt dan het totaal van de loonheffing eens per kwartaal af. Vanaf januari komen daar maandelijks 35.000 ëelektronische A4ítjesí met individuele opgaven voor alle werknemers bij, plus de exacte afrekening. Wij moeten de premies doorsluizen naar de sociale fondsen en de individuele loongegevens naar UWV voor de polisadministratie. Eerder dit jaar hebben we in overleg met de markt en UWV besloten om de functionaliteit te faseren. Daarmee kwamen we tegemoet aan de wens van de marktpartijen, de salarisverwerkers en softwareleveranciers, om de rekensystematiek aan te passen. En inderdaad bleek bij het afstemmen door de Belastingdienst en UWV van de kwaliteitseisen van de gegevens de zaak complexer dan gedacht.î
ëFasering van functionaliteití betekent dat vanaf 1 januari de loonaangiftes kunnen worden ontvangen, verwerkt, gesplitst en doorgestuurd, en dat pas in de loop van het jaar de instrumenten worden opgeleverd die nodig zijn om de kwaliteit van de individuele loongegevens te kunnen controleren. ëEen leerjaar waarin we in nauw overleg met alle betrokkenen zorgdragen voor zo min mogelijk brokken en overlastí, aldus Van Breukelen.
Die loongegevens vormen echter wel de bouwstenen van de polisadministratie, de alwetende database waaruit straks ook instanties als CWI, CBS, justitie, zorgverzekeraars en gemeenten hun informatie moeten halen, en op grond waarvan in een later stadium de hoogte van ziektewet-, WW-, en WIA-uitkering moet worden bepaald. En constateerde IWI nu niet juist dat die voorlopig ëop onbetrouwbare gegevens was gebaseerdí? Minister De Geus meldde aan de Kamer dat een speciaal team de problemen zou aanvliegen en oplossen. Van Breukelen spreekt van een ëkwaliteitscirkelí. ìDie is opgericht door de Belastingdienst, UWV en de marktpartijen. Met hen hebben we processimulaties uitgevoerd om straks voorlichting te kunnen geven. Vanaf half oktober komen we met een validatie-tool waarmee de salarisverwerkers kunnen controleren of hun gegenereerde gegevens voldoen. En vanaf 1 januari gaat de kwaliteitscirkel alles wat binnenkomt analyseren op kwaliteit en bij systematische fouten terugkoppelen naar de werkgevers en softwareleveranciers.î
Voor het uitbetalen van de Toeslagen (huursubsidie, zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag) heeft de Belastingdienst een compleet nieuwe afdeling opgericht. ìOngeveer 650 man, deels overgekomen van het ministerie van VROM dat tot nu toe de huursubsidie verzorgde, zit in een apart gebouw in Utrecht. We hebben een database samengesteld uit de VROM-gegevens, de loongegevens, en de inkomstengegevens op basis waarvan zij vanaf 8 september zoveel mogelijk vooringevulde aanvraagformulieren gaan uitprinten. Daarmee denken we minimaal 90 procent van de doelgroep te bereiken. Als die voor 1 november de formulieren terugstuurt garanderen wij dat de toeslag voor het eind van het jaar overgemaakt wordt. In de loop van 2006 moet de polisadministratie gebruikt kunnen worden om in de actualiteit te kunnen kijken of het recht op toeslag ongewijzigd blijft.î
Het bericht in een dagblad dat de aanvraagformulieren voor de toeslagen straks handmatig verwerkt worden en dat de capaciteit die nodig is voor de Toeslagen ten koste gaat van de verwerking van de vennootschap- en inkomstenbelasting, was niet correct. In een rapportage aan de Kamer meldde de Belastingdienst in maart dat ëenkele kleinere werkstromen, zoals de behandeling van verzoeken hardheidsclausule, de passendheidstoets, de huurgrens en de behandeling van brieven in de aanvangfase handmatig door de Belastingdienst/Toeslagen worden afgedaaní. Van Breukelen: ìDe verwerking van de 6,2 miljoen Toeslagen gaat, als alles volgens plan verloopt, niet ten koste van de andere processen. We weten echter niet hoeveel uitval er zal zijn, hoeveel verkeerd ingevulde formulieren, en hoeveel nazorg daarvoor nodig is. Dat is tenslotte een heel andere tak van sport dan heffen en innen. Mocht daar echter iets mee mis gaan dan hebben we noodscenarioís klaarliggen om de uitbetaling te waarborgen.î
De klanten
De Consumentenbond vindt dat de overheid noodscenarioís klaar moet hebben liggen, zegt Ewald van Kouwen: ìVeranderingen op deze schaal zijn nooit eerder doorgevoerd. Bij de politieke besluitvorming is de technische haalbaarheid duidelijk niet meegewogen. Straks blijkt dit de ëBetuwelijní van het sociale domein. Dergelijk operaties in het bedrijfsleven, bij de energiesector bijvoorbeeld, veroorzaakten een golf van klachten. Als hier iets misgaat, zijn de gevolgen voor de consument enorm. Als er bijvoorbeeld iets mis gaat met de Toeslagen, mag dat niet betekenen dat grote groepen mensen geen geld krijgen. De overheid moet dan wel geld uitkeren en later eventueel teveel betaald geld terugvorderen.î
MKB Nederland denkt dat de invoering van zoveel nieuwe regels ineens de economische groei ondermijnt, aldus Jurgen Warmerdam: ìEconomische groei is in de eerste plaats het scheppen van meer banen, maar de ondernemers nemen voorlopig geen nieuwe mensen aan. Zij kijken eerst de kat uit de boom: wij tellen veertien nieuwe wetten en regelingen. De auto van de zaak gaat meetellen bij de loonbelasting, in plaats van het voorschottensysteem van de sociale premies moeten ondernemers nu elke maand exacte bedragen gaan opgeven. En fouten leveren boetes op. Ondernemers huiveren bij deze vooruitzichten! Bovendien berekenen de leveranciers van salarissoftware en de salarisverwerkers de ontwikkelkosten voor de nieuwe regelingen door: dat kost al gauw honderd euro per werknemer per jaar extra. Dat moet de overheid maar compenseren!î
De Belastingdienst dacht dat ze de administratieve rompslomp wel even konden weg-automatiseren, zegt Peter Bloem van salarisverwerker Raet: ìMaar dan moeten ze de wetgeving niet zo complex maken en in een vroeger stadium opstarten. In 2003 bleek uit een haalbaarheidsonderzoek dat werkgevers minimaal anderhalf jaar nodig hadden om hun systemen op orde te brengen zodra de specificaties bekend zouden worden. Nu komen de laatste specificaties pas in oktober en blijven er twee maanden over om te programmeren, implementeren, testen en uitrollen. Bovendien blijkt dat de helft van de 390.000 werkgevers in Nederland niet op de hoogte is van wat er op 1 januari op hen afkomt. Vanaf 1 januari mogen werkgevers zelf de uitvoering van de WIA, de opvolger van de WAO, op zich nemen. Voor grote ondernemers zou dat interessant kunnen zijn, maar nu er zoveel op hun afkomt, is het voorlopig niet interessant om uit het ëpublieke domeiní te stappen.î
De komende jaarwisseling zal meer vergen van de automatiseerders dan de millenniumwisseling, voorspelt Paul de Graaf van VNO/NCW. ìOm die hobbels te kunnen nemen is er veel menskracht nodig bij de uitvoeringsorganisaties en de ICT-dienstverleners die bij de bedrijven aan de slag moeten. Die bedrijven voelen er echter weinig voor om voor om heel veel personeel aan te nemen voor een dergelijk korte periode. Je ziet dan ook op de arbeidsmarkt slechts een beschaafde groei van de vraag naar ICTíers en niet in die mate dat de nieuwe regelgeving straks moeiteloos ingevoerd kan worden voor 1 januari. ICT is niet het sluitstuk van de besluitprocedure: het wordt helemaal niet meegenomen. Neem de Overheids Transactie Poort (OTP), die is al enige tijd operationeel; een goed stuk werk op basis van goede standaarden. Dan zou je verwachten dat die ingezet wordt voor de verplichte elektronische aangifte. Niet dus, want daarbij wordt met andere standaarden gewerkt.î
Grote ICT operaties per 1 januari
De Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (AWIR) moet een aantal bestaande en nieuwe regelingen ëstroomlijnení zoals de huursubsidie, de kinderbijslag, de zorgtoeslag, en bijvoorbeeld de tegemoetkoming voor kosten kinderopvang. De nieuw opgerichte afdeling Belastingdienst Toeslagen gaat in het kader van de AWIR de zorgtoeslag, de huurtoeslag en de kinderopvangtoeslag uitbetalen aan respectievelijk 4,9 miljoen, 1,1 miljoen en tweehonderdduizend huishoudens.
De Wet Financiering Sociale Verzekeringen (WFSV), de Samenwerking UWV Belastingdienst (SUB) en de operatie Walvis (Wet Administratieve Lastenverlichting in Sociale verzekeringen), veranderen samen het landschap als het gaat om de loonheffing voor bedrijven. Het idee: ÈÈn loonbegrip, ÈÈn loket en ÈÈn elektronische aangifte direct vanuit de salarissystemen. De Belastingdienst gaat voortaan de inning van de premies voor de werknemersverzekeringen overnemen van UWV. De gecombineerde aangifte van loonheffing en de premies moet voortaan maandelijks gebeuren, en elektronisch!
Het UWV gaat op basis van de gegevens die de werkgevers aanleveren bij de Belastingdienst een polisadministratie vullen, een authentieke registratie van op naam gestelde arbeidsverhoudingen en uitkeringen.
De Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) is de opvolger van de WAO en bestaat uit de regeling Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten (IVA) en de regeling Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (WGA).
De nieuwe Zorgverzekeringswet voegt het huidige ziekenfonds en de particuliere ziektekostenverzekeringen samen tot een verplichte basisverzekering voor iedereen.
De Wet aanpassing behandeling Vut/Pre-pensioen en introductie Levensloopregeling (VPL) schaft de fiscale subsidiÎring van vut en pre-pensioen af in een poging de werknemers tot op hogere leeftijd aan het werk te houden.
Gepubliceerd in Digitaal Bestuur, nummer 1 september 2005
* * *