Noodzaak tot verandering · 26 juni 2010
Als verkiezingsprogramma’s een voorspellende waarde hebben, gaat het openbaar bestuur onder een volgend kabinet op de schop. De vraag is alleen hoe het nieuwe onderkomen van Thorbecke er uit zal zien want over de inrichting heeft iedereen zo zijn eigen opvattingen.
Gepubliceerd in Provincies, mei 2010
De werkgroep Kalden gooide de knuppel in het hoenderhok en nu is het een gefladder en gekakel van jewelste. Twee scenario’s schetste de ambtelijke werkgroep die besparingen moest vinden in het openbaar bestuur: hef de provincies op en maak 25 regiogemeenten of creëer vijf tot acht grote provincies boven een honderdtal gemeenten. In de aanloop naar de verkiezingen proberen de bestuursorganen flink aan te komen om de slachting te overleven. Belangrijkste slachtoffers lijken vooralsnog de waterschappen. Provincies willen de waterschappen opheffen en de VNG meent gemeenten en waterschappen te kunnen samenvoegen.
Het CDA denkt ondertussen de neergang in de electorale peilingen te kunnen ombuigen door zich als beschermers van de provincies op te werpen. De regionale CDA-Kamerleden in Drenthe, Zeeland en bijvoorbeeld Limburg mikken via speciale regionale websites op de onderbuik: ‘Van abrikozevlaai tot zoervleis: Limburg mot blieve!’ Onder andere Groen Links en D66 staan op de zwarte lijst van de ‘boze provincialen’. Deze partijen willen provincies samenvoegen (met de waterschappen) tot landsdelen.
Het standpunt van de Tweede Kamerfractie van het CDA is echter genuanceerder. Fractielid Jan Schinkelshoek zegt dat herziening van de provinciegrenzen bespreekbaar is, ‘mits die bijdraagt aan een slagvaardiger bestuur’. “Met name in de Randstad is de bestuurlijke drukte een sta in de weg voor de aanpak van de problemen. Maar we moeten durven differentieren: Amsterdam is Ameland niet. Maatwerk is nodig en we moeten geen herindeling van bovenaf opleggen. Wij geloven in lokale en regionale democratie.”
Laaghangend fruit
Ook de PvdA vindt dat initiatieven tot schaalvergroting van de bestuurslagen zelf moeten komen. De partij wil echter wel ‘laaghangend fruit plukken’, aldus Kamerlid Pierre Heijnen: “Er is breed draagvlak voor het samenvoegen van waterschappen en provincies. Daar kun je eenvoudig mee beginnen. Schaf daarna de bovenlokale en regionale samenwerkingsverbanden af, die veroorzaken grotendeels de ‘bestuurlijke drukte’, en laat grote centrumgemeenten een aantal taken van kleinere gemeenten overnemen. Provincies moeten zich in de geest van Lodders beperken tot kerntaken op gebied van ruimte en cultuur. Dat betekent dat het Rijk ook taken moet decentraliseren op die terreinen.”
De VVD heeft een tweestappenplan. “Provincies moeten zich richten op de kernactiviteiten volgens het bestuursakkoord dat in vervolg op de commissie Lodders is ondertekend,” zegt Tweede Kamerfractielid Willibrord van Beek. “Daarna moet een opschaling worden ingezet, de Randstad voorop. Daar moet ‘Den Haag’ het initiatief nemen omdat de urgentie in de Randstad hoog is. De andere provincies zullen daarna naar verwachting zelf de discussie starten over schaal en omvang.” Van Beek is blij met ‘Kalden’ en het ROB-advies: “De oplossingsrichtingen verschillen maar de noodzaak tot verandering is helder. In de komende regeerperiode moet er nu eens worden doorgepakt.”
Blauwdruk
Boer&Croon-partner Hanneke Möhring is lid van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en voorzitter van de Rob-werkgroep die het advies ‘Het einde van het blauwdruk-denken’ opstelde (zie kader1). Zij heeft voorzichtige hoop dat er nu ‘eindelijk’ iets gaat veranderen. ‘Eindelijk’ omdat er na de Tweede Wereldoorlog al vele adviezen zijn opgesteld waar heel weinig mee gebeurd is. “Het politieke tij zit mee, zo lijkt het. Maar wat opvalt in de verkiezingsprogramma’s is dat er vooral met blauwdrukken heen en weer wordt geschoven: de provincies en de waterschappen wel of niet weg. Dat blauwdrukdenken heeft de afgelopen zestig jaar het verschil ook niet gemaakt.”
Blauwdrukdenken dat ook geen onderscheid maakte tussen de regionale verschillen: “Dat is een valkuil gebleken. Er werd veelal één uniforme blauwdruk opgesteld die uitging vanuit grootstedelijk gebied. Ik kan me echter goed voorstellen dat je het bestuur in het landelijk gebied anders inricht dan in de Randstad.” De Raad reikt in haar advies geen kant-en-klare oplossing aan, maar schetst een proces om te vernieuwing te komen.
Want vernieuwing is noodzakelijk, meent ook Möhring. “Zowel de werkgroep Kalden en de commissie Lodders als de Rob komen tot dezelfde analyse: de bestuurlijke drukte is te groot, het kan beter en slagvaardiger. Weliswaar is de dienstverlening aan de burgers de afgelopen jaren fors verbeterd, maar er is natuurlijk een heel groot circuit van beleidsvorming en voorbereiding van uitvoering waar de burger niets van ziet en dat veel slagvaardiger kan. Gemeenten zitten vaak in tientallen samenwerkingsverbanden, met de beste bedoelingen opgezet, maar ze zijn het overzicht soms volledig kwijt. Bovendien onttrekken dergelijke samenwerkingen zich vaak aan democratische controle door de gemeenteraden.”
Europa
De provincies zitten in de verdrukking, stelde de Rob vast. Het Rijk bemoeit zich meer met decentrale taken omdat ‘Europa’ zich steeds prominenter manifesteert. Het lokale bestuur schaalt juist op. Gemeenten fuseren of werken samen op allerlei bovenlokale terreinen. De provincies bemoeien zich met het werkterrein van de gemeenten. Het is dringen geblazen, concludeert de Raad. Op termijn zullen die ‘tegen elkaar aanschurende bestuurslagen’ opgaan in één nieuwe decentrale bestuurslaag.
Provincies moeten om te beginnen terug naar hun kerntaken, vindt ook Möhring.
“De afgelopen tien, twintig jaar is het takenpakket van de provincies uitgedijd. Weliswaar hebben ze in het bestuursakkoord afgesproken om zich te beperken tot taken op gebied van ruimte en cultuur, maar dat wordt nog niet overal uitgevoerd. Ze zijn op zoek naar gebieden waarop ze zich nuttig kunnen maken, maar dat heeft niet altijd het gewenste effect. Ze moeten zich oriënteren op hun rol en hun taken. Zijn wij de geëigende partij voor deze taak, heeft dat toegevoegde waarde of zorgen we vooral voor meer bestuurlijke drukte?”
Möhring onderkent het gevaar dat een verdere schaalvergroting tot een (nog) grotere kloof leidt tussen burger en bestuur. “Maar ook als je niets verandert zul je daar iets aan moeten doen, want die kloof is er nu ook al. De oplossing ligt niet in decentraliseren binnen gemeenten of nieuwe organen oprichten. De overheid moet faciliteren dat er op wijk en buurtniveau meer verantwoordelijkheid bij de burger komt te liggen, wellicht met behulp van internet. In de krachtwijken konden bewoners zelf meedenken over wat er zou moeten veranderen. Dat werkt.”
Sceptisch
Cees Versteden, voorheen algemeen directeur bij de provincie Noord-Holland, oud-lid van de Rob en nu onafhankelijk bestuurskundig adviseur te Roermond, is sceptisch over schaalvergroting. Hij constateert onthechting van de gemeenten. “Hier in het buitengebied van Limburg heb je gemeenten met een enorm oppervlak. De dorpen binnen die gemeenten die hebben niets meer met elkaar. Als ik het tweede scenario van Kalden op Limburg projecteer worden die gemeenten nog groter en kom ik ergens tussen vijf en tien gemeenten voor de hele provincie uit. Natuurlijk zullen die grote gemeenten een aantal problemen op bovenlokaal niveau kunnen oplossen, maar er zullen altijd problemen blijven die ze niet aankunnen. Tegelijkertijd zie je dat de gemeenten een belangrijke sociologische functie hebben in de gemeenschap, dicht bij de burger, met name in de uitvoerende taken. Die functie komt steeds meer onder druk.”
Het eerste scenario van Kalden, waarin de provincies worden opgeheven, moeten we maar gauw vergeten van Versteden. (“Dan ontstaat er alsnog een ambtelijk middenbestuur van het rijk.”) Hij kiest ervoor om vanuit de bestaande structuur een oplossing te vinden. “Ik heb leren relativeren. De opbrengst van reorganisaties, zeker als het gaat om structuurveranderingen, valt achteraf vrijwel altijd tegen. Er worden flinke kosten gemaakt, taken en procedures overhoop gehaald, er wordt strijd geleverd, het duurt jaren en uiteindelijk komt er meestal niets van terecht.”
Dat wil niet zeggen dat Versteden geen oog heeft voor de schaalproblemen. “Er spelen een heleboel zaken op bovengemeentelijk niveau. Gemeenten kunnen best samen praktische problemen aanpakken. Ze kunnen samen een zwembad exploiteren of gemeenschappelijk bepaalde uitvoeringstaken doen, maar zodra er bestuurlijke zaken aan de orde komen en ze moeten een knoop doorhakken bijvoorbeeld op planologisch gebied, dan komen ze er niet uit.”
Versteden ziet een buitengewoon praktische oplossing. “Voor dergelijke zaken heb je een zelfstandige autoriteit nodig: de provincie. Laat het lokale bestuur dus in de nabijheid van de burger. Zorg voor het eenduidig toebedelen van taken en als er taken zijn die het lokale bestuur niet aankan leg die dan een niveau hoger bij de provincies. Dat betekent wel dat je actief organiserende en regelende provincies krijgt.” Dat is een heel andere provincie dan de commissie Lodders voor ogen stond. “Het ondertekenen van het bestuursakkoord was een slechte zaak. Daarmee brachten de provincies zelf de discussie op gang over hun eigen nut en voortbestaan. Natuurlijk kun je keuzes maken om je op bepaalde zaken te concentreren, maar je moet je niet van bepaalde beleidsterreinen laten wegcijferen. Dan ben je geen volle bestuurslaag meer.”
Ook de waterschappen wil Versteden in tact houden. “Never change a winning team. Ze doen hun taken goed en er zit veel know-how. Maar het zou wel een goede zaak zijn om de banden tussen de waterschappen en de provincies weer meer aan te halen. De afgelopen vijftien jaar hebben de Unie van Waterschappen en het ministerie van Verkeer en Waterstaat er qua staatsrechterlijke vormgeving een nieuwe bestuurslaag van gemaakt. Daarbij hebben IPO en VNG de verkeerde kant op gekeken. Laat de uitvoerende en beleidskanten bij de waterschappen maar haal de besturende en organiserende rol terug naar de provincies.”
1 KADER: Het einde van het blauwdruk-denken
Op verzoek van de Eerste Kamer en de minister van Binnenlandse Zaken kwam de Raad voor het openbaar bestuur met een advies voor de toekomst van de bestuurlijke herinrichting van Nederland. De Raad komt niet met een kant en klare oplossing omdat dan alleen nog over de ‘blauwdruk’ en niet over de noodzaak tot verandering wordt gesproken. Verandering heeft meer kans van slagen als de betrokken partijen de probleemstelling onderschrijven en samen aan een oplossing werken. De Raad geeft hen tien ontwerpprincipes mee:
- Eerst de taak dan de schaal: de structuur ondersteunt de taakverdeling.
- De EU is een gegeven en uitgangspunt bij een nieuwe bestuurlijke inrichting.
- Decentralisatie is mogelijk en kan lokale democratie versterken. Centraal bestuur moet dan wel ‘loslaten’ en eventuele verschillen in taakuitvoering accepteren.
- Differentiatie in toekenning van taken en middelen aan gemeenten en provincies erkent bestaande verschillen in bestuurlijke verhoudingen en regionale of lokale situaties.
- Voldoende afstand tussen bestuurslagen is nodig met een betere afstemming van omvang en takenpakket.
- De afzonderlijke bestuurslagen moeten duidelijk verschillende taken en bevoegdheden hebben.
- Taken liggen waar democratische verantwoording mogelijk is.
- Structuurwijziging mag niet leiden tot een grotere afstand tussen burger en bestuur.
- Respecteer de basisprincipes van de financiële verhoudingen.
- Behoud ruimte voor dynamiek en flexibiliteit.
De Raad stelt voor dat het nieuwe kabinet deze ontwerpprincipes in het regeerprogramma onderschrijft en een kader voor herstructurering formuleert. De premier wordt programmaminister voor bestuurlijke herinrichting en regisseert de ‘assemblee van Thorbecke’ waarin bestuurders, belangenorganisaties en maatschappelijke partijen samen overeenstemming bereiken over bestuurlijke herinrichting. Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten krijgen een half jaar om de uitkomsten van de assemblee uit te werken en in het tweede jaar van het kabinet wordt de wetgeving afgerond.
* * *