Om de herkenbaarheid van het bestuur · 9 mei 2010
Niet verwonderlijk krijgt de werkgroep Kalden weinig bijval in de provinciehuizen voor het voorstel de provincies op te heffen. De noodzaak voor een verdere decentralisatie en eenduidige toedeling van taken en bevoegdheden, wordt wel onderschreven. Maar daarvoor hoef je geen landsdelen of stadsgewesten in te richten, meent de Groningse commissaris der koningin, Max van den Berg. “Dergelijk structuurdenken is een doodlopende weg waarmee je bovendien de burger van je vervreemdt.” De bestuurders zien meer in vrijwillige samenwerking.
Gepubliceerd in Provincies, nummer 4. April 2010
De werkgroep Openbaar Bestuur, één van de twintig ambtelijke werkgroepen die in opdracht van het kabinet 35 miljard aan mogelijke structurele bezuinigingen in kaart brachten, kwam onder leiding van oud-SG Chris Kalden met een heldere analyse. De inrichting van het openbaar bestuur is niet meer van deze tijd. Bovendien zorgden eerder halfslachtig uitgevoerde decentralisaties er voor dat verantwoordelijkheden en bevoegdheden onduidelijk en versnipperd verdeeld zijn tussen Rijk, provincies en gemeenten. Om het openbaar bestuur efficiënt te laten functioneren is het zaak taken en bevoegdheden helder en eenduidig, en zo decentraal mogelijk, toe te delen. Tot op dit punt in de analyse willen de ‘lagere bestuurders’ de werkgroep nog wel volgen. Deze gedachtengang wijkt tenslotte weinig af van het advies van de commissie ‘decentralisatievoorstellen provincies’ (commissie Lodders) in 2008, dat werd omarmd maar nog niet (helemaal) uitgevoerd.
De volgende stap in de analyse van de werkgroep, dat gemeenten en provincies op dit moment veelal te klein zijn om die taken goed te kunnen uitvoeren en dat schaalvergroting noodzakelijk is, roept gemor op. Het meest ingrijpende scenario om provincies op te heffen en het land op te delen in 25 regiogemeenten schiet Max van den Berg zelfs in het verkeerde keelgat. “Blijkbaar wilden de Rijksambtenaren in de werkgroep niet naar de eigen organisatie kijken en hebben ze zich op de gemeenten en provincies gestort. Die 25 regiogemeenten zijn ook niet nieuw: dat is een blauwdruk die al vaker op tafel is gekomen. Een doodlopende weg, niet alleen omdat de grondwet daarvoor herzien moet worden, maar vooral ook omdat je daarvoor noch bij de provincies, noch bij de gemeenten, noch bij de burger de handen op elkaar krijgt. We waren het er toch over eens dat er behoefte is aan herstel van vertrouwen bij de kiezers? Dan moet je een herkenbaar bestuur hebben dat dicht bij de kiezers, liefst in samenspraak via directe democratische invloed, besluiten neemt. Dat bereik je niet door 25 regiogemeenten te maken en het bestuur in Den Haag neer te leggen. Het is arrogant om de burger alleen als klant te zien in plaats van als iemand die democratisch wil participeren.”
Grote slagen
De werkgroep schetste ook een minder ingrijpend scenario waarin plaats is voor vijf tot acht provincies en 100 tot 150 gemeenten. Die opgewaardeerde provincies houden zich dan bezig met ruimte en economie, en cultuur. Een aantal taken op gebied van natuur, landschap en bijvoorbeeld verkeer gaat dan over van het Rijk naar de provincies, geheel in de geest van ‘Lodders’. Alle zorg en welzijnstaken gaan naar de gemeenten.
Van den Berg kan zich vinden in die herschikking van taken (“al zullen er wel eens andere terreinen zijn waar we met een Haarlemmer oliespuitje te hulp moeten schieten!”), maar hij wijst het expliciete voorstel van Kalden cs om de drie noordelijke provincies te laten fuseren, van de hand. “Wij werken op economisch gebied al intensief samen, bij de ontwikkeling van projecten, we hebben één gezamenlijk economisch loket voor ondernemers. We hebben water- en technologieclusters met kennisinstellingen en ondernemers. Maar samenvoegen geeft frustratie en vervreemding en je wint er niets mee. Operationele winst haal je uit de samenwerking en bedrijfsmatige winst kunnen we realiseren als ook het Rijk nu eindelijk eens decentraliseert op die terreinen waarop de provincies de regie voeren, denk aan infrastructuur, natuurbeheer. Dan kunnen we grote slagen maken.”
De drie noordelijke provincies hebben staatssecretaris Ank Bijleveld in een brief voorgesteld om van het noorden een proeftuin te maken voor de overdracht van rijkstaken aan de provincies. Friesland, Drenthe en Groningen hebben al tien jaar ambtelijke en bestuurlijke ervaring met voorbereiding en uitvoering van beleid binnen het Samenwerkingsverband Noord Nederland. De drie provincies menen met de integratie van watertaken van provincies, waterschappen en Rijkswaterstaat, decentralisatie van de N-wegen en bijvoorbeeld de overname van de Dienst Landelijk Gebied effectiever te kunnen handelen én jaarlijks enkele tientallen miljoenen euro’s te kunnen besparen. Dit voorstel sluit aan bij de plannen om ook een deel van de bedrijfsvoeringstaken (bijvoorbeeld P&O, ICT) van de drie provincies samen te voegen in shared service centers.
Randstad
Voor beide herindeling-scenario’s geldt dat de eindfase niet voor 2015 in zicht komt. Het opheffen van provincies en waterschappen vereist een grondwetswijziging, maar ook een schaalvergroting naar vijf tot acht provincies met 150 gemeenten vergt een jarenlange transitieperiode.
Een uitzondering maakt de werkgroep voor de herindeling van de Randstad. Door de bestuurlijke drukte (vier provinciebesturen, de ‘grote vier’, een aantal grote steden en grote regio’s, zeven waterschappen en tientallen gemeenten) is de situatie daar dermate urgent dat een provinciale herindeling met voorrang moet worden ingezet.
Ook hier schetst de werkgroep twee scenario’s: deel de Randstad op in de provincies Randstad-Noord (Noord-Holland en Utrecht, zonder de Groene Hart-delen, en het westelijk deel van Flevoland) en Randstad-Zuid (Zuid-Holland met het gehele Groene Hart) of maak één provincie die bestaat uit Noord- en Zuid-Holland en Utrecht, en daarnaast twee entiteiten Amsterdam-Almere en Rotterdam-Rijnmond die zowel provinciale als gemeentelijke taken krijgen.
Vleugel
De Noord-Hollandse gedeputeerde Rob Meerhof ziet in de voorstellen van Kalden cs vooral een bevestiging van de ‘vleugelbenadering’ waarmee zowel in Zuid-Holland als in de metropoolregio Amsterdam al een begin gemaakt is. “Hij heeft de kracht van de vleugels gezien en daar wat varianten omheen geschetst. Wij hebben ervoor gekozen om op een beperkt aantal doelen zoals infrastructuur heel daadkrachtig samen te werken met de Noord-Hollandse gemeenten, Amsterdam, Almere en Flevoland in de metropoolregio. Kalden schetst een iets andere variant waarbij een structuurwijziging wordt doorgevoerd. Wij hebben gemerkt dat je ook kunt samenwerken met maar heel weinig structuur. Je moet het eens zijn over de thema’s en dan plaats je dat in de uitvoering.”
Meerhof onderkent de bestuurlijk drukte in de Randstad. “Maar er is geen makkelijke oplossing voor een dergelijk ingewikkeld probleem. Er gaan teveel bestuurslagen over één en hetzelfde probleem, het is goed dat de werkgroep dat wil uitdunnen. Het gaat er om de daadkracht te vergroten. Als dat betekent dat je in de structuren moet ingrijpen dan mag wat mij betreft het debat daarover geopend worden. Maar ik leg me nog niet vast op conclusies want ik wil eerst wel eens weten of de voorgestelde structuurwijzigingen ook daadwerkelijk leiden tot een reductie van die bestuurlijke drukte. Verwachtingen zijn snel geformuleerd, maar de resultaten niet op voorhand gegarandeerd.”
De vraag is natuurlijk of er iets met de uitkomsten van een dergelijk debat gebeurt. De werkgroep constateert zelf dat er de afgelopen decennia tientallen rapporten over de noodzaak van verbetering van het openbaar bestuur zijn verschenen, maar dat er in alle gevallen weinig met de aanbevelingen is gedaan.
* * *