P-Direkt: Wat er mis ging · 27 december 2005
Met P-Direkt, het shared service center HRM, was het Rijk een doodlopende weg ingeslagen: “een volledig dolgedraaide ICT-operatie”, zegt Anton Ehren, die bij het project betrokken was. “Maar als er eenmaal een minister aan is opgehangen is er geen weg terug. Dan moet de werkelijkheid zich net zo lang voegen naar het plan tot het ploft.”
Gepubliceerd in Digitaal Bestuur, nummer 2 december 2005.
(Hoe zat het ook al weer? Lees hier de chronologie van P-Direkt.)1
Toenmalig directeur generaal management en personeelsbeleid (dgmp) bij Binnenlandse Zaken, Martin van Rijn, had vier jaar geleden een visioen. Als alle departementen (uitgezonderd Defensie) gezamenlijk hun administratieve en beheerstaken op gebied van ‘personeelszaken’ overdragen aan een organisatie ‘op afstand’, een shared service center (ssc) HRM, dan zijn alle departementale PZ-administrateurs overbodig terwijl de overblijvende P&O-adviseurs alleen de inhoudelijke taken rest. Oftewel, meer kwaliteit met minder mensen! Van Rijn vond gehoor, ook al omdat deze operatie meer dan duizend fte’s zou wegsnijden. P-Direct zou zo een jaarlijkse besparing van 40 miljoen euro zou opleveren.
P-Direkt is in oktober op de klippen gelopen omdat niemand er meer een gat in zag, noch de Rijksdienst zelf noch IBM en onderaannemer LogicaCMG, samen ILC, die de ICT-infrastructuur zouden leveren en ontwerpen, en voorfinancieren en beheren! Schade voor het Rijk: voorlopig pakweg 20 miljoen aan ontwikkelkosten en licenties, en tientallen miljoenen euro aan salariskosten voor alle interne en externe krachten die op alle departementen de afgelopen drie jaar zijn bezig geweest met de voorbereiding op de migratie naar P-Direkt. De auditafdeling van Binnenlandse Zaken en de Algemene Rekenkamer gaan onderzoeken waar het nu toch fout is gegaan met P-Direkt. Anton Ehren2, in verschillende stadia vanuit verschillende posities betrokken bij de P-Direkt geschiedenis, wil ze wel op weg helpen.
IPA
De reconstructie begint in 2001 als ook een tweede aanbestedingsprocedure voor de vervanging van het salarisverwerkingsysteem van het Rijk, IPA, niets oplevert. IPA is al 25 jaar oud, eigendom van Binnenlandse Zaken en ondergebracht bij PinkRoccade. Het BZK-agentschap IVOP (Informatievoorziening Overheidspersoneel) voert het functioneel beheer. De aanbestedingsprojectgroep boog zich vervolgens onder leiding van Ehren over alternatieven. Het idee was, volgens Ehren, om ‘de leveranciers van de bij de ministeries in gebruik zijnde HRM-pakketten -SAP, P-View, Oracle en PerCC, een payroll voor hun eigen pakket te laten ontwikkelen’. “IVOP zou dan als ‘competence-center’ kunnen zorgen voor het functionele onderhoud van arbeidsvoorwaardelijke veranderingen, maar desgewenst ook de salarisproductie zelf kunnen verzorgen.”
Van Rijn en een aantal plaatsvervangend Secretarissen-Generaal (pSG’s) gingen echter op werkbezoek naar het ssc HRM van Accenture in Engeland waarmee onder andere BT bediend werd. “Het gezelschap was zeer onder de indruk. Dát wilden ze ook hebben!” In opdracht van Van Rijn schreef Ehren een ‘start-notitie ssc e-HRM’. “Mijn leitmotiv was: concentreer je op het geleidelijk ontwikkelen en leveren van elektronische HR-informatie- en mutatiediensten aan lijnchefs en medewerkers met de aanwezige HR-pakketten. Zodra het voor hen niet meer waarneembaar is op welk HR-basispakket die diensten zijn geënt, kan achter de ssc-schermen gemigreerd worden naar een HR-basispakket.”
Van Rijn liet echter zijn oren hangen naar adviseur Marcel Rijn die inzette op een ssc op basis van een gemeenschappelijk HRM-pakket voor de hele Rijksdienst. Gedurende 2002 werkte Accenture aan een onderzoek naar de haalbaarheid van een ssc HRM voor het Rijk. Met dit rapport als argument kreeg Van Rijn groen licht van de directeuren P&O van de departementen en van de SG’s, die de uitvoering aan de pSG’s overlieten.
“Op zich was er niet zoveel mis met een keuze voor shared services, maar dan moet je je wel terdege verdiepen in de wezenlijke karakteristieken van human resource management en in de meervoudige functies die personele data binnen de andere bedrijfsvoeringdomeinen vervullen. Dat is niet gebeurd. Rijn en consorten hadden nog nooit een personeelsadministratie van binnen gezien, laat staan er operationele verantwoordelijkheid voor gedragen. In hun concept werd de inmiddels beruchte ‘knip’ gemaakt tussen de personeelsregistratie en de salarisverwerking enerzijds en de personeelsintrinsieke processen als werving en selectie, en andere aan HRM gerelateerde bedrijfsvoeringprocessen anderzijds. Er werd dus volstrekt voorbijgegaan aan het onderscheid en het verband tussen bedrijfsprocessen, administratie en dataverwerking en aan het feit dat die HR-data ook voor andere bedrijfsdoeleinden beschikbaar moet zijn.”
Desondanks stemde het kabinet begin 2003 in met de nota ‘Vernieuwing HRM-stelsel Rijk’, waarvan de plannen met het ssc deel uit maakten.
Go/no-go
De projectorganisatie, tot dan toe geleid door Rijn, kreeg tot de zomer van 2003 de tijd om met een businesscase te komen op basis waarvan het kabinet een definitief go/no-go zou laten horen. Eerst werd een kwartiermaker binnengehaald, Ronald Westerhof, tevens beoogd directeur van het BZK-agentschap dat de naam P-Direkt zou krijgen. Zo Westerhof de problemen met ‘de knip’ al zou hebben onderkend bij zijn aantreden, dan nog was het voor hem erg moeilijk geweest dat ontwerp terug te draaien, denkt Ehren. “Dat is een ambtelijke realiteit: wat besloten is is besloten en daarop kun je niet terug komen. Zeker niet als er eenmaal een minister aan is opgehangen.”
Het kabinet geeft begin juli 2003 groen licht. Politiek verantwoordelijk is de minister van Bestuurlijke Vernieuwing, Thom de Graaf. Opdrachtgever is de nieuwe DGMP, Rob Kuiper, die Martin van Rijn was opgevolgd. Kuiper schoof ‘het opdrachtgeverschap’ door naar directeur Personeel Organisatie en Informatievoorziening Rijk, Sandor Gaastra. De pSG’s werden verantwoordelijk voor de transitie op hun departementen.
Op elk departement kwam een projectleider, aldus Ehren. “Samen vormden die het Algemeen Projectleiders Overleg (APO) dat ook BZK en het pSG-beraad adviseerde. Tot mijn stomme verbazing ontbraken ervaren P&O-mensen in dit gremium. Ook bij Justitie trof ik een door de pSG aangestuurd bont gezelschap van een programmamanager en tal van projectleiders aan buiten de HR-kolom om. Er werd dus nergens gestuurd op inhoud.”
Facilitiar Salaris Centrum
Al ver voorafgaand aan het groenlicht voor het ssc P&S was een viertal departementen dat SAP-HR als basis voor hun P&O-administratie voerde, begonnen om samen op basis van SAP een eigen Facilitair Salaris Centrum (FSC) op te zetten. Het initiatief kwam van het ministerie van Financiën en paste prima in de filosofie die na de mislukte IPA-aanbesteding was ontwikkeld, waarin departementen met dezelfde HR-systemen samen hun salarisverwerking ter hand zouden nemen.
Financiën was extra gemotiveerd omdat het als een van de grote personeelsdepartementen flink voor de diensten van IPA, dat per medewerker afrekende, moest dokken. Westerhof liet weten dat ‘bij de aanbesteding rekening gehouden zou worden met het FSC’. Waarmee het begrip WOPL, werkende oplossing, geboren was.
De WOPL speelde een sleutelrol in de aanbesteding van de ICT-architectuur voor P-Direkt.
Ehren kreeg de aanbiedende consortia over de vloer bij KIBO (Kenniscentrum Informatievoorziening Bedrijfsvoering Overheid) met dringende vragen over het gekozen concept en ‘vertwijfelde verhalen over het verloop van de onderhandelingen’. “Er was duidelijk sprake van een gewaagde, om niet te zeggen onverantwoordelijke aanbestedingsmethodiek! De bedrijven werden geacht op 1 januari 2006 een ‘turn key-werkend pakket’ op te leveren, maar ze hadden nauwelijks inspraak in het concept. Het moest op basis van de WOPL, dus SAP HR en SAP Payroll. De marktpartij mocht zich ook niet bemoeien met de transitie van de departementen want dat zou P-Direkt voor zijn rekening nemen. Waar de oplossing functioneel aan moest voldoen werd ook niet gedefinieerd, behalve dan dat ‘de knip’ moest worden gehanteerd en dat werknemers en managers via zelfbediening hun HR-gegevens moesten kunnen onderhouden. De consortia werden wel geacht alles voor te financieren, terwijl ze geen harde garantie hadden dat de diensten ook zouden worden afgenomen. Twee consortia haakten af en ik vermoed dat de laatst overgeblevene, ILC, heeft gedacht een en ander lopende de rit nog wel naar zijn hand te kunnen zetten.” Hoe anders zou het allemaal lopen.
Vormgeving
Binnenlandse Zaken en de pSG’s lieten in de communicatie met ILC de verantwoordelijkheid voor de vormgeving van het SSC P&S over aan P-Direkt, aldus Ehren. “Hoogst opmerkelijk want je laat dan de vraag hoe de departementen straks bediend worden eenzijdig invullen door de bediener zelf. Diens belang was het zo efficiënt mogelijk werken en niet een zo effectief mogelijk op de departementale behoeften en mogelijkheden afgestemde dienstverlening te leveren. Niet de afnemers, maar de dienstverlener mocht dus van BZK de dienst uitmaken. De pSG’s waren maar zeer beperkt op de hoogte en begrepen vaak ook niet waar de echte knelpunten zaten. Een groot deel van hen was bijvoorbeeld zelfs eind 2004 nog verrast toen bleek dat de vier SAP-departementen helemaal niet van plan waren om hun SAP-HR de deur uit te doen.”
Een deel van de beoogde bezuinigingen was gebaseerd op de veronderstelling dat de departementen zelf helemaal geen HR-systemen meer hoefden aan te houden. P-Direkt had tot dan toe echter niet kunnen aangeven welke processen het ssc in welk later stadium zou gaan ondersteunen, of en wanneer de ministeries sowieso afscheid zouden kunnen nemen van hun eigen HR-pakketten en -modules. Evenmin was duidelijk op welke wijze de data-uitwisseling met de andere bedrijfsvoeringssystemen op de departementen zou plaats vinden. Met name bij Financiën was de geautomatiseerde ondersteuning van de bedrijfsvoering in zijn geheel inmiddels al zover geïntegreerd dat de SAP-HR module er echt niet meer ‘uitgesneden’ kon worden.
Een drietal departementen tekende voor een ‘voorlopersrol’ in een pilot. Volksgezondheid en Sociale Zaken omdat hun HR-pakket, P-View aan de vooravond stond van een forse upgrade, en het bestuursdepartement van Justitie.
P-Direkt en ILC bleken echter niet in staat het voorloperschap vorm te geven, zegt Ehren. “De departementen liepen tegen een reeks problemen aan die niet konden worden opgelost. Bijvoorbeeld hoe de journalisering aan te pakken, het inboeken van de loonkosten in de financiële administratie. IPA levert dat aan in een door de departementen zelf gedefinieerd bestand dat zo kan worden ingelezen. “P-Direkt kwam met een data-dump via een generieke interface in SAP-formaat en de departementen moesten zelf maar uitvlooien hoe dat moest worden verwerkt.” De pilot werd eind 2004 afgelast maar de aan het licht gekomen problemen werden niet opgelost. Zelfs half 2005 wisten de niet-SAP-HR departementen nog niet hoe ze die dagelijkse datadump zouden moeten doorgeleiden naar de departementale applicaties die deze HR-data nodig hebben.”
Haken en ogen
Ook aan de voorspelde bezuinging op de HR-functies zaten nog volop haken en ogen, zo bleek uit het eerste ontwerp dat ILC in november 2004 opleverde. Het kwam er feitelijk op neer dat de lijnchefs de mutatie-activiteiten van de wegbezuinigde pz-administrateurs moesten overnemen via de management self service functie, zegt Ehren. “Bovendien werd over het hoofd gezien dat de HR-processen die P-Direkt voorlopig niet zou ondersteunen, nog aanzienlijke administratieve bijstand zouden vergen. Sterker nog: bij het gestoethaspel rond het functioneel ontwerp voor het aanstellen van een nieuwe medewerker werd duidelijk dat lijnchefs belast zouden worden met het inkloppen van de aanstellingsmutaties, pakweg vijftien datavelden per mutatie. Vanuit de departementen werd dan ook de suggestie gedaan om dat te laten doen door de departementale pz-administrateurs die zorg droegen voor het werving- en selectieproces. Maar dat kon, of beter, mocht niet, omdat alle pz-administrateurs conform plan al op voorhand waren ‘ingeleverd’.”
Kortom, het ontwerp van ILC werd afgekeurd en minister De Graaf zag zich genoodzaakt de Kamer te melden dat de opleverdatum van P-Direkt een jaar werd uitgesteld, tot 2007. De departementen kregen het verwijt dat ze steeds met nieuwe vragen waren gekomen, maar Ehren bestrijdt dat: “In feite stelden ze steeds dezelfde vraag: hoe moet dat nu en kan dat dan zo werken? Waarop dan vervolgens P-Direkt steeds opnieuw het antwoord schuldig bleef. Ik heb toen verschillende inhoudelijk betrokkenen vertwijfeld horen verzuchten: ‘Wie stopt dit in godsnaam?’”
ILC kreeg tot juni 2005 om met een nieuw ontwerp te komen, nota bene onder de aanzegging dat daarbij zo min mogelijk contacten met de departementen moest worden onderhouden. Er werden vragen gesteld over de aansturing.
De pSG’s riepen BZK op om de leiding krachtig ter hand te nemen, zegt Ehren. “Maar BZK heeft nog nimmer blijk gegeven een sterke partij te zijn op het gebied van personele informatisering. Wezenlijke vragen werden steeds in de la gestopt. Gaastra riep een programmabureau in het leven. Maar dat was slechts ‘anderhalve man en een paardenkop groot’ en niet opgewassen tegen het P-Direkt geweld. En terwijl ILC zwoegde aan het tweede ontwerp werd pas voor het eerst tussen BZK en de departementen gesproken over de concrete functionele acceptatiecriteria waaraan dat ontwerp zou moeten voldoen. Geen wonder dat ook het tweede ontwerp onvoldoende aan de vraag voldeed.” Half oktober hield IBM de eer aan zichzelf.
Volharden
Ehren probeert een antwoord te geven op de vraag hoe het toch mogelijk is dat ondanks alle signalen en gerede twijfels over het concept en de haalbaarheid, BZK en de pSG’s maar bleven volharden op de ingeslagen weg. De consortia die afhaakten, de pilot met de voorlopers die mislukte en de worsteling van ILC met het ‘knip’-concept.
Al in 2003 waarschuwde professor Hans Strikwerda, alom erkend autoriteit op het gebied van ssc’s en lid van de ‘second opinion commissie’ die op verzoek van het kabinet de plannen voor het ssc tegen het licht hield, in Automatisering Gids dat de ingeslagen weg doodliep. De departementen moesten eerst in eigen huis hun processen op orde brengen. Vervolgens stap voor stap naar een ssc toe werken. Eerst consolideren en dan pas standaardiseren, dus. De Rijksdienst is geen concern waar in een klap door alle organisaties heen een nieuw systeem kan worden ingevoerd. Strikwerda werd als brenger van het slechte nieuws geslachtofferd: hij werd uit de second opinion commissie gezet.
Ambtenaar Ehren meent te weten waar de schoen wringt: “Je zou verwachten dat BZK-bestuurders en pSG’s door de gang van zaken in staat waren geweest om de mankementen van het besluit boven water te tillen, de operatie aan te houden en de koers grondig bij te stellen. Maar het feit dat P-Direkt als meest tastbare sieraad van het programma ‘Andere Overheid’ werd opgevoerd en als zodanig onderdeel van de directe politieke verantwoordelijkheid van de betreffende minister, maakte dat ze niet meer terugkonden. Dan moet de werkelijkheid zich maar naar het plan voegen… tot het ploft. Als men blijft volharden op de in 2003 ingeslagen weg, dan zal P-Direkt in de analen van de Rijksdienst moeten worden bijgeschreven als de Betuwelijn van Binnenlandse Zaken.”
1 P-Direkt, een chronologie
Februari 2003 – Het kabinet stemt in met ‘Vernieuwing HRM-stelsel Rijk’ waarin de eerste plannen voor een rijksbrede organisatie voor personeelsregistratie en salarisadministratie ‘Shared Service Center Human Resource Management’ zijn beschreven.
Maart 2003 – Ronald Westerhof wordt aangesteld als kwartiermaker, en is beoogd directeur van de organisatie als die operationeel wordt.
Juli 2003 – Het kabinet geeft definitief groen licht voor de realisatie van het SSC HRM dat op 1 januari 2006 operationeel moet zijn omdat dan het salarisverwerkingssysteem van de overheid, IPA, uit de lucht gaat. Beoogde besparing SSC HRM ongeveer 400 miljoen euro tot 2015.
Begin 2004 – Slechts twee consortia schrijven in voor de Europese aanbesteding voor de ICT-architectuur van het SSC: Accenture/Arinso/PinkRoccade en IBM/LogicaCMG.
Maart 2004 – Het consortium rond Accenture trekt zich terug.‘De financiële risico’s zijn te groot.’
September 2004 – De enige overgebleven kandidaat, IBM en onderaannemer LogicaCMG samen ILC, tekent een prestatiecontract voor het ontwerp, de bouw, de implementatie en het beheer van de ICT-infrastructuur van het ssc, dat inmiddels P-Direkt is genoemd. De diensten aan 130.000 ambtenaren gaan geleverd worden vanuit Amersfoort en Den Haag. De techniek gaat naar het Rekencentrum van IBM in Amsterdam. 1500 p&o-ambtenaren moeten verdwijnen op de departementen. Een deel kan terecht bij de 440 werkplekken bij P-Direkt.
December 2004 – Het ontwerp voor P-Direkt van ILC wordt afgekeurd. Minister De Graaf meldt de Kamer dat de startdatum van P-Direkt eenjaar opschuift naar 1 januari 2007.
April 2005 – Pechtold heeft het stokje van De Graaf overgenomen. Hij meldt de Kamer dat ILC in de zomer een nieuw ontwerp aflevert, en dat de departementen langer terecht kunnen bij IPA, dat door PinkRoccade in de lucht wordt gehouden. De minister wil slechts vertrouwelijk aan de Kamer kwijt welke extra kosten gemaakt zijn. P-Direkt –opdrachtgever BZK-ambtenaar Sandor Gaastra verklaart in Automatisering Gids dat zowel Rijk als ILC schuldig zijn aan het uitstel.
Juli 2005 – Ook het herontwerp dat ILC op 1 juni had ingeleverd, wordt afgekeurd. ILC, BZK en de departementen gaan ‘proberen de scherven te lijmen’.
Eind september 2005 – IBM en Rijk melden dat ze er uit zijn. Op 14 oktober zullen ze een nieuw contract sluiten. Alleen de details moeten nogworden ingevuld.
14 oktober 2005 – IBM trekt zich terug uit P-Direkt. ‘Beide partijen hebben geen overeenstemming kunnen bereiken over de invulling van het principe akkoord’. Pechtold zegt de Kamer dat op zijn ministerie de afgelopen maanden aan een alternatief scenario is gewerkt.
November 2005 – Pechtold meldt dat hij verder wil met P-Direkt en dat de auditdienst van Binnenlandse Zaken en de Algemene Rekenkamer gaan uitzoeken wat er is mis gegaan in de relatie met ILC. De kosten die gemaakt zijn tot nu toe becijfert de minister op 20 miljoen euro aan ontwikkel- en productkosten. Insiders schatten de arbeidskosten aan eigen en ingehuurde krachten op de departementen op een bedrag tussen 40 en 80 miljoen euro.
2 Wie is Anton Ehren?
Ehren speelt een rol in vrijwel alle episoden van het P-Direkt verhaal. Als plaatsvervangend directeur P&O was hij verantwoordelijk voor de initiële opbouw en verdere uitbouw van het P&O-systeem bij Justitie. In 2000 was hij bij IVOP medeverantwoordelijk voor de aanbesteding Vervanging IPA, en nam hij na het staken van die aanbesteding het initiatief tot het uitwerken van alternatieven daarvoor. Hij schreef voor het SG-beraad een startnotitie over ‘shared services e-HRM’. Begin 2003 werd hij kennismanager bij KIBO (Kenniscentrum Informatievoorziening Bedrijfsvoering Overheid). Na de onverwachte opheffing van KIBO keert hij terug bij Justitie en raakt hij weer rechtstreeks betrokken bij P-Direkt. Na zijn pre-pensionering deze zomer probeerde hij als adviseur nog een rol te spelen bij een ‘aanvaardbare voortzetting’ van het P-Direkt proces: ‘bij wijze van uiterste poging tot damage-control’.
* * *