Toverdoos met gebruiksaanwijzingen · 14 juni 2010
Vrijwel alle uitvoeringsorganisaties zijn met bedrijfsregels in de weer. Is BRM de zoveelste drieletterafko waarmee automatiseerders budget aftroggelen, of maakt business rule management de belofte waar: een flexibelere organisatie, betere dienstverlening en lagere kosten?
Gepubliceerd in Digitaal Bestuur, juni 2010
SOA, ERP, BPM, CRM, ECM: een willekeurige greep begrippen waarvan de ICT-leveranciers oplossingen beloven voor de haperende informatiehuishouding. Past BRM in dat rijtje? Business Rule Management is geen kant-en-klare oplossing uit de doos. Het is een regelgebaseerde architectuur. De essentie is dat de ‘business’ niet langer vervlochten is met de onderliggende IT-systemen, waardoor bijvoorbeeld een uitvoeringsorganisatie een nieuwe regeling kan uitvoeren zonder dat daarvoor eerst een volledig nieuw IT-systeem gebouwd hoeft te worden.
“Kleine aanpassingen zijn in bestaande systemen vaak wel op te vangen, maar een nieuwe wet vereist meestal een nieuw systeem. Aanbesteden, ontwerpen en bouwen kosten veel geld en tijd,” zegt Paul Oude Luttighuis, onderzoeker bij Novay. En dan gaat het nog niet altijd goed. Denk aan het WIA-systeem dat UWV nodig had om de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen uit te kunnen voeren. Na 85 miljoen euro ging de stekker eruit omdat het niet werkte.
Bovendien zijn de uitvoeringsorganisaties nu ook veelal verkokerd langs diezelfde regelingen en systemen. “Net als bij veel gemeenten waar de burger aan de balie voor elke regeling een ander loket vindt,” zegt Saco Bekius concern-architect bij de Belastingdienst. “Bij uitvoeringsorganisaties is dat niet anders.” De klant, de burger, echter begrijpt niet dat de verschillende afdelingen van de bijvoorbeeld de Belastingdienst langs elkaar heen werken.
Regelgebaseerd werken moet het mogelijk maken dat één medewerker de burger kan helpen in meerdere dossiers. Driekwart van alle bedrijfsprocessen is inmiddels geautomatiseerd: de machines vervangen de ‘routinewerkers’. De rol van de kenniswerkers wordt steeds belangrijker. Informatiesystemen ondersteunen de kenniswerker, maar dan moeten die systemen wel snel en inzichtelijk de meest actuele informatie kunnen ophoesten. Bovendien moet de medewerker aan de balie of aan de telefoon wel dezelfde informatie leveren als de website. Consistentie van informatie is een voorwaarde bij een klantvriendelijk ‘multichannel’ strategie. “De multichannel-aanpak dwingt na te denken over regels,” zegt Alcedo Coenen business-architect bij SVB. “Geautomatiseerde kanalen vereisen een niveau van detaillering die een medewerker niet direct nodig heeft.”
Worstelen
BRM belooft dus kostenbesparing, flexibiliteit en klantvriendelijkheid. Niet verwonderlijk dat vrijwel alle uitvoeringsorganisaties, van SVB en IND tot UWV, in op enigerlei manier met regelgebaseerde architectuur in de weer zijn. Grootschalige afgeronde implementaties zijn er nog niet. Organisaties worstelen met rulesmanagement zoals ze met vrijwel alle IT-projecten worstelen. “Regelgebaseerd werken wijkt sterk af van de huidige manier van werken die vooral gebaseerd is op proces- en werkbeschrijvingen,’ zegt Rosalie van Oostrom partner bij juridisch adviesbureau Juris. “Vaak is het nodig om de hele organisatie te veranderen.”
Alcedo Coenen is bij SVB bezig met ‘rule discovery’: het ontdekken en opschrijven van de regels. SVB zit in een grootschalig vernieuwingstraject (zie kader1. ) waar de overgang van een legacy-omgeving naar een regelgebaseerd platform deel van uit maakt. Over wat voor soort regels hebben we het dan?
“Een bedrijfsregel is een expliciete formulering van wat geoorloofd gedrag is binnen de primaire en secundaire processen van de organisatie. Een hele set bedrijfsregels volgt uit wet- en regelgeving: een regeling als de Kinderbijslag die SVB uitvoert levert al gauw drie tot vierhonderd bedrijfsregels op. Dat gaat bijvoorbeeld om rekenregels, regels die het recht bepalen op kinderbijslag of procedurele regels. Daarnaast hebben we regels die intern in de organisatie gelden zoals die van de interne accountantsdienst en uitvoeringsregels. Doel van het opschrijven is het expliciet maken. Er zijn veel policies en beleidsstukken maar die zijn vaak niet helder vertaald naar regels. Veel regels zitten ook alleen in de hoofden van de medewerkers. Medewerkers die bijvoorbeeld een eigen manier hebben van met klanten om gaan die erg goed is, maar waarvan nooit is vastgelegd wat de regels zijn die de medewerkers daarbij hanteren.”
Rule-engine
Uiteindelijk kunnen de regels worden ingevoerd in een ‘rule engine’. “Dat is software met het karakter van een generieke applicatie die kan redeneren in de trant van: de mens is sterfelijk en Socrates is een mens dus Socrates is sterfelijk. Bij complexe vraagstukken wordt dat voor een mens al gauw onoverzichtelijk. De rule engine neemt een intelligent besluit vooropgesteld dat hij over de juiste regels beschikt.”
De architectuur onderscheidt een gescheiden laag voor processen zoals intake, beslissen, notificeren, een laag voor de functies die in de processtappen worden gebruikt, én een aparte regellaag die daardoor gescheiden beheerd kan worden. “Bij de huidige systemen zitten de regels ingebakken in het functionele ontwerp en de programmacode,” zegt Coenen.
Ook een rule-engine koop je niet los in een doos, volgens Wim den Besten van Oracle. “De rule engine draait in een proceslaag tussen backoffie en de gebruiker. Hij speelt een sleutelrol bij onze customer relation management-producten op gebied van case-management, bijvoorbeeld bij ketenautomatisering en self-service voor websites. Met policy-automation is het mogelijk om veranderde wet- en regelgeving aan te passen in de programmatuur.”
Onder andere UWV, SVB en CBS maken gebruik van deze software. Wat die organisaties nu betalen voor zijn software wil Den Besten niet kwijt, maar de software speelt volgens hem een ondergeschikte rol in het totale kosten plaatje. “Stel dat de aanschaf voor de software uitkomt op enkele miljoenen euro’s, dan komt de totale implementatie inclusief organisatie- en procesaanpassing factor drie á vier maal hoger uit. Maar de ervaring leert dat snel en correct doorvoeren van regelingen tientallen miljoen bespaart doordat de juiste betalingen plaats vinden en fraude bemoeilijkt wordt. De return on investment is al gauw factor drie of vier.”
Valkuilen
Dat klinkt hoopvol maar het is natuurlijk wel de leverancier die het zegt. Maar ook de wetenschapper is voorzichtig positief. Oude Luttighuis: “Business rule management kan wellicht de oude droom, dat IT doet wat het bedrijf wil zonder dat het bedrijf last heeft van IT, werkelijkheid laten worden, maar er zijn valkuilen. Zoals de onderschatting van de complexiteit van bedrijfsregels. De hele intelligentie van de bedrijfsvoering moet in bedrijfsregels beschreven worden en dat moet zeer nauwkeurig gebeuren. Rule engines zijn namelijk wel slim gemaakt maar heel dom. Je moet precies opschrijven wat de begrippen zijn en wat de betekenis is. Daar heb je drie competenties voor nodig: de domeinkenner (bij overheidsorganisaties zijn dat veelal juristen), de informatieanalist én de procesanalist want in dit traject zijn zowel de gegevens als de processen belangrijk. Samen kunnen zij goede bedrijfsregels schrijven.”
Volgens Van Oostrom gaan in de praktijk de IT-specialisten te snel met de regels aan de slag. “De regels worden dan direct vanuit de bron, bijvoorbeeld een wettekst, vertaald naar bedrijfsregels door een business-rule expert. Maar wetten zijn niet heel duidelijk. Ze zijn in jargon opgesteld door juristen die ook nog eens ruimte hebben gelaten voor enige beleidsvrijheid. Daarnaast zijn er uitspraken van de rechter die ook gevolgen hebben. Een automatiseerder kan dat niet interpreteren en eenduidig vastleggen. Dan krijg je onjuiste bedrijfsregels en daardoor kunnen trajecten mislukken.”
Voordat de regels in de engine gaan is het dus zaak om de gevonden regels nog eens tegen het licht te houden, compleet te maken en gestructureerd te formuleren. “En indien mogelijk generiek te maken. En dat alles binnen een eenduidig begrippenkader. Bij de IND bijvoorbeeld worden de regels voor het aanvragen van vergunningen in iedere wet net iets anders toegepast en aangevuld met andere (beleids)regels, waardoor ze compleet anders worden uitgevoerd. Er liggen echter wel dezelfde generieke regels aan ten grondslag. Als je die generiek regels eruit kan halen, wordt de uitvoering eenvoudiger en eenduidiger, en de automatisering bovendien een stuk makkelijker..”
Voorzichtig optimistische geluiden alom, maar de rule-engine is ‘geen toverdoos’, waarschuwt Oude Luttighuis. “De overgang naar regelgebaseerde architectuur brengt risico’s met zich mee: kennisrisico’s, bedrijfsvoeringsrisico’s en technische risico’s, je moet tenslotte de hele informatiehuishouding en processen op de schop nemen. Hoe groter je begint, hoe groter de risico’s. Zet daarom een goed groeipad uit: begin bescheiden en leer daarvan.”
Saco Bekius voerde een bescheiden pilot (zie kader2. ) uit bij de Belastingdienst en hij leerde ervan. “We hebben een werkwijze ontwikkeld die werkt, die de organisatie wendbaarder, klantvriendelijker en uiteindelijk efficienter kan maken. Maar het is een gigantische operatie om de uitvoering van de hele organisatie op die manier in te richten. De pilot is weer ontmanteld, het team is weer uit elkaar. Nu is het de uitdaging een grotere groep mensen mee te krijgen zodat het uiteindelijk als een olievlek verspreidt. Zodoende proberen we ook in de Manifestgroep, de samenwerkende uitvoeringsorganisaties, hier de handen voor op elkaar te krijgen.”
1 KADER SVB
De Sociale Verzekeringsbank is wat betreft bedrijfsregels het stadium van de pilot voorbij en werkt aan een regelgebaseerd systeem. Dat gebeurt in het kader van een verbetering van de dienstverlening naar de burger. “Nu is de dienstverlening ingericht naar wet maar we willen dat de medewerkers straks in staat zijn om de klant op alle fronten te bedienen,” zegt business architect Alcedo Coenen. “We hebben drie hoofdkanalen. De medewerker die de klant te woord staat en daarin met een kennissysteem ondersteund moet worden, zelfbediening via mijnsvb.nl en de uitbetalingen die zonder direct klantcontact plaatsvinden. Alle drie moeten ze dezelfde informatie krijgen gebaseerd op uniforme regels.” Een bedrijfsregelgebaseerde architectuur maakt het ook mogelijk om sneller in te spelen op gewijzigde wetgeving. “Straks hebben we een veel snellere doorlooptijd voor veranderingen. Als je de business-logica kunt aanpassen zonder dat de onderliggende systemen moeten worden aangepast, kost het ons bijvoorbeeld geen anderhalf jaar meer maar slechts drie maanden voordat we een nieuwe regeling kunnen uitvoeren.”
2 KADER Belastingdienst
Bij de Belastindienst zijn de processen zo ingericht dat één wet of regeling centraal staat. Als een burger komt te overlijden hebben verschillende onderdelen van de fiscus daar mee te maken. De verkokering bij de Belastingdienst zorgt er voor dat de nabestaanden gedurende lange tijd blauwe en rode enveloppen ontvangen van de verschillende onderdelen van de Belastingdienst. Zij moeten meermalen dezelfde gegevens invullen en zij raken niet zelden het overzicht kwijt over de verschillende te ontvangen en betalen bedragen. Niet voor niets stond de dienstverlening aan nabestaanden centraal bij een praktijkproef in de regio Oost-Brabant met een regelgebaseerde architectuur. “Doelstelling was niet langer de regeling maar de gebeurtenis centraal te stellen, in dit geval het overlijden,” zegt Saco Bekius, concern architect bij de Belastingdienst. Het grootste deel van de pilot gebeurde ‘in het lab’. “We hebben voor nabestaanden een informatiepakket samengesteld met een overzicht per regeling wat er van hen verwacht werd en wat de Belastingdienst zou gaan doen. Die vorm van dienstverlening is tot op heden voortgezet. In de testsituatie hebben we een internetportal gebouwd waarop vragen omtrent de verschillende regelingen in samenhang kunnen worden afgehandeld. Dat noemen we het gedeelde informatiedomein.”
Daartoe is op basis van in de markt beschikbare software componenten een heuse architectuur opgezet waarbij een zestigtal juristen, architecten, ontwerpers, programmeurs, analisten en uitvoerende werkers betrokken waren.”
* * *